论法治中国的全方位建设_姜明安

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1、行政法学研究2013年第4期论法治中国的全方位建设*姜明安（北京大学法学院，北京100871教授）摘 要：法治中国的全方位建设包括法治国家建设、法治政府建设和法治社会建设。法治中国、法治国家、法治政府、法治社会四个概念在同一时空使用时，可以认为“法治中国”是后三者的上位概念。后三者是“法治中国”的基本要素。法治国家指整个国家公权力的法治化；法治政府主要指国家行政权行使的法治化；法治社会则主要指相对于国家公权力的政党和其他社会共同体行使社会公权力的法治化。法治中国等四个概念的相互关系是：建设法治国家是建设法治政府的前提，建设法治政府是建设法治国家的关键；建设法治国家

2、是建设法治社会的基础，建设法治社会是建设法治国家的条件；建设法治政府是建设法治社会的保障，建设法治社会是建设法治政府的目标；而建设法治国家、法治政府、法治社会的统一，就是建设法治中国。关键词：法治中国；法治国家；法治政府；法治社会中图分类号：DF3文献标识码：A文章编号：1005-0078（2013）04-021-08我国《宪法》第5条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。国务院《全面推进依法行政实施纲要》第3条确定，各级人民政府要“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。习近平总书记在今年年初的全国政法工

3、作电视电话会议上提出了“法治中国”的理念，此后，在新一届中共中央政治局第四次集体学习时又提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的实现“法治中国”理念途径的构想。《宪法》、《纲要》和习近平总书记的讲话分别提到了法治中国、法治国家、法治政府、法治社会四个概念。过去我们的各种学术著作、论文和法律文献经常提到法治国家、法治政府、法治社会三个概念，且往往是分别单独使用这三个概念，很少有人将三者放在一起同时使用，更无人同时使用四者。因此，人们一般不对这三者、四者进行严格界分，通常赋予三者、四者以交叉或重合的涵义。①现在，*本

4、文是笔者在此前的若干研究成果的基础上完成的。笔者过去曾就法治国家、法治政府和法治社会三者的关系写过文章，也曾就法治中国的涵义做过解读。这篇文章是把这四者放在一个平面，研究它们的相互关系，探讨如何在中国全方位实现法治的目标，即建设法治中国的问题。①如张文显等学者认为“法治国家”包含“法治政府”：“对于法治国家来说，法治政府是其最核心、最根本的部分”。建设法治国家的任务包括建立完备的法律体系、实现依法执政、加强宪法和法律的实施、实现民主政治的制度化和法律化、依法行政，建立法治政府、建设保障社会公正的司法制度、完善权力制约与监督机制以及增强全社会的法律意识和法律素质，见

5、张文显等主编：《法理学》，人民出版社、高等教育出版社2010年版，第369-373页。李林和杨建顺教授认为，法治国家应该是人民当家作主或者主权在民的国家，是坚持宪法法律至上的国家，是尊重和保障人权的国家，是坚持依法执政，坚持民主立法、科学立法、高质量立法，坚持依法行政的国家，是严肃依法独立公正行使司法权和监督制约公权力的国家。法治政府相对于法治国家是一个更为具体的概念，法治政府的核心要求包括：行政权的获得要有宪法和法律的依据，要依法（实体法和程序法）实施行政行为，要与建设廉洁政府、服务政府、高效政府相联系，要有权必有责，任何违法行为都要受追究。法治社会相对于法治政

6、府和法治国家，则处于基础的地位。“如果没有坚实的社会基础、有序的法治社会建设，法治政府和法治国家根本无从谈起”。“在法治社会中，应把公民、其他社会组织、政党团体等包括进来。……社会应该具有法治的秩序和法治的信仰，法治的氛围和法治的环境。所有人都在宪法和法律的规范体系保护之下来进行自由的活动。法治社会应该做到和谐、有序、稳定。”见杜晓、许尚楸：《权威解析三个“法治”为何要“一体建设”》，载2013年3月1日《法制日报》第4版。21行政法学研究2013年第4期习近平总书记将此四者者放在一起，提出要三者“一体建设”从而实现“法治中国”的目标。在这种情况下，我们就不能不对

7、这四者的内涵做一定的区分，弄清这四者是什么关系，它们有什么异同。我们只有对法治中国、法治国家、法治政府、法治社会各自的目标、任务和标准有一个大致的了解，对这四者的相互关系和异同有一个初步的把握，才有可能在此基础上探索三者“一体建设”，从而实现“法治中国”的顶层设计目标。一、对“法治中国”的多层面、多角度解读有人认为，既然宪法已经提出了“法治国家”的概念，就没有必要再创设一个“法治中国”的概念。如果同时提出这两个概念，二者会发生重复：宪法中的国家当然是讲中国，中国当然是国家。但是，笔者认为，这种质疑并不能完全成立，或者至少是片面的：因为“国家”有两种意义的解读，一种

8、是政治意义