姜明安：法治的自治基础与自治的法治保障

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1、姜明安：法治的自治基础与自治的法治保障

2、第1　最近，长春亚泰足球俱乐部有限责任公司因不服中国足球协会对其作出的处罚决定，向法院提起行政诉讼。这一事件引起了法学界、法律实务界的广泛争议：足协，作为非国家行政机关的社会自治组织，能否成为行政诉讼的被告；其对组织成员行使管理权力的行为是否应受法治原则的拘束，是否可受司法审查？这一争议不仅涉及足协和其他行业协会，以及整个社会自治组织的性质和法律地位，而且也涉及到某些更深层的其他理论问题：　首先，社会自治组织（如足协、其他单项体育协会、其他行业协会，如律协、医协、消协，以

3、及基层群众性自治组织，如农村村民委员会、城市居民委员会等）存在的理论根据。按照传统的民主理论，民主国家的主权属于人民，人民选举代表组成人民代表机关（议会），人民代表机关产生政府并授权政府行使国家管理权。这种民主（议会民主）相对于专制制度，自然是伟大的进步，但是这种民主也有着某些重大缺陷，正是在这种情况下，新的民主（参与民主）理论产生了。新的民主理论认为，人民主权不能完全委授人民代表机关行使，社会管理公权力也不能完全委授政府行使。人民选举代表组成人民代表机关，只是将其权利的一部分转让给代表机关和通过代表机关转让给

4、政府，人民自己仍保留着大部分权利。一方面，人民随时可通过多种方式、多种途径（如直接草拟和提交立法议案、参加国家决策和具体行政行为的讨论、听证、举行重大事项的全民投票等）参与国家管理；另一方面，人民可通过建立各种社会自治组织和自愿转让部分权利给这些组织（这些组织可能是行业性的，也可能是区域性的，包括地区性和全国性的，还可能是国际性的），使之承担部分社会管理职责，行使部分社会公权力。　既然社会自治组织的存在和发展是必然的，由其行使部分社会公权力是现代民主的要求，那么，它与国家行政机关行使公权力有什么区别呢？它的行为

5、（特别是对组织成员的管理行为）和活动（特别是依法律、法规授权或行政机关委托行使公权力的活动）是否要受国家法律和法治原则的拘束呢？如果其成员或社会其他组织、个人对其行为的合法性产生异议，是否可请求法院对之进行司法审查呢？在法治国家的条件下，这些问题的答案应该是肯定的。这是因为：第一，人们在一定的共同体（主要指国家、也指地区、地球）内生活，必须受一定的共同规则（法律是最基本的共同规则）约束，否则即无法共处。社会自治组织虽然主要根据其内部共同规则（组织章程等）活动，但它们也必须同时遵守作为外部共同规则的法律；第二，社

6、会自治组织成员（个体或团体）无论是向国家、政府转让权利，还是向自治组织转让权利，其生命、自由、财产等基本权利都是保留而不可转让的，这些权利除依法律加以剥夺或限制外，是永远受法律保护的，无论是政府侵犯这些权利，还是社会自治组织侵犯这些权利，被侵权者都有权请求法律救济（包括司法救济）；第三，在现时政治国家存在的条件下，社会自治组织的自治只能是相对的，不可能完全排除国家的管理和监督，更不能完全拒绝国家司法的管辖，否则，国家的法制统一和政治统一不可能实现；第四，根据现代民主理论，自治与法治的关系应该是：自治是法治的基础

7、，法治是自治的保障。自治意味着人民通过各种自治组织自己管理自己，维护自己的权利和利益，不同行业、不同阶层、不同利益团体的个人不形成自己的组织，其意志和利益就难以在法律中得到反映和体现。对于现代国家来说，不建立和发展代表不同行业、不同阶层、不同团体利益的自治组织，法治就缺乏民主基础。　自治必须有法治保障，社会自治组织的行为必须受法治原则拘束。但社会自治组织毕竟不同于政府行政机关，它们是由组织成员通过协议自愿和直接组织起来向成员提供某种内部“公共物品”的公共体，它们的活动和行为主要受组织成员达成的共同协议（组织章程

8、及各种相关规则）而不是法律的拘束，否则，就不成其为“自治”，就失去了自治的特色和优势。法治原则对社会自治组织（特别是其管理行为）的拘束主要表现在下述方面：其一，社会自治组织只能在自治范围内行为和活动，除非有法律、法规授权，不能对外部相对人实施管理行为和采取行政制裁性或强制性的措施；其二，对内部组织成员的基本权利和自由不能加以限制或剥夺；其三，对内部组织成员做出不利行为，要遵循正当程序。所谓“正当程序”，包括告知理由、根据；听取陈述、申辩；必要时应相对人要求举行听证；行为实施者与处理事项有利害关系应予回避；对相对

9、人给予事后救济机会等；其四，内部组织成员或外部相对人对社会自治组织的管理行为不服，认为违反法治原则的上述要求，可向法院请求司法审查。当然法院司法审查通常只限于对社会自治组织行为是否遵守法治原则基本要求的审查，即是否滥用和超越自治权，是否侵犯组织成员基本权利和自由，是否遵守正当程序，而不应涉及一般自治范围内的事项，更不应涉及自治组织处理决定对事实的认定、评价及其合理性，除非其认定、评价完