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1、新视野政法传统中的民主集中制侯猛(对外经济贸易大学法学院副教授、法学博士北京100029)摘要:政法体制的运作不仅要处理群众路线与专门机关的关系,还要处理分工与协调的关系、条块关系,以及权利观念与大局意识的关系。民主集中制是理解和解决上述关系的根本工作方法。为了有效适应市场经济的发展,政法体制在迈向法治建设的过程中,不仅要对上述关系进行重新调整,对更为根本的民主集中制也要进行反思。也就是说既要防止/民主0流于形式,又要防止/集中0变成专权。改革的重点是进一步厘清党委与各政法机关的权限,以及政法机关上下级关系。改革不能以明显违宪为代价
2、,应当保持宪法秩序的稳定。关键词:赵作海案政法委员会民主集中制一、从/赵作海案0谈起2010年上半年发生的/赵作海案0,是继/许霆案0、/邓玉娇案0之后,又一起引起全民关注并具有广泛影响的政法事件。/赵作海案0之所以能够引起广泛关注,就在于其被认定为故意杀人罪入狱服刑数年后,被害人赵振晌/复活0。如果不是被害人/复活0回村,赵作海的冤情也许永远不会得到昭雪。舆论批评的焦点首先是刑讯逼供问题。正是由于在办案过程中,公安机关存在刑讯逼供,才导致冤案的最终发生。舆论指向的另一个问题是案件协调。在办案过程中,原本公安机关和检察院存在意见分歧
3、,但在政法委员会(以下简称政法委)的协调下,最终认定赵作海杀人事实成立。不论是刑讯逼供还是案件协调,都不是个体行为或个别做法,而是普遍存在于中国的制度性问题。笔者在此并非仅仅是透过/赵作海案0这一个案来对整个政法体制的运转过程进行经验描述,而是将政法体制最为根本的组织原则)))民主集中制)))作为讨论主线。这是因为民主集中制不仅是中国区别于西方法治体制的根本标志,也是政法体制能否革新的关键所在。因此,通过对民主集中制原则的准确把握,有助于我们深刻理解包括/赵作海案0在内的中国所有的政法现象和问题。作为中国共产党领导建立新中国的根本工
4、作经验,民主集中制的原本含义,既不同于通常意义上以分权制衡为基础的民主政治,也不同于极权政治。它是民主基础上的集中,在集中指导下的民主。具体来说,可以归纳为以下几方面:第一,走群众路线,反对脱离群众、破坏民主作风的倾向。/先民主,后集中,从¹群众中来,到群众中去,领导同群众相结合,,如果没有充分的民主生活,没有真正实行民主集中制0。第二,加强党的领导,反对分散主义。/工、农、商、学、兵、政、党这七个方面,党是领导一切的。党要领导工基金项目:国家社会科学基金资助项目(08CFX042)#120#政法传统中的民主集中制º业、农业、商业、
5、文化教育、军队和政府。0第三,正确处理中央与地方关系,加强中央的集中统一领导,发挥各地方的积极性,实行分级管理。第四,强调集体利益、整体利益和长远利益。民主集中制不仅是党的根本工作原则,也延伸适用于所有国家机构。5中华人民共和国宪法6(以下简称5宪法6)第3条第1款规定:/中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则0。因此可以说,包括公安机关、检察院和法院在内的政法机关也以民主集中制为根本工作原则。这一原则有助于理解5宪法6第3章第7节/人民法院和人民检察院0相关条款的制度逻辑,如5宪法6第126条规定:/人民法院依照法律规定独立
6、行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉0,第127条第2款规定:/最高人民法院监督地方各级人民法院和专门法院的审判工作0,第135条规定:/人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律0。总的来说,民主集中制原则不仅贯穿于整个政法工作当中,而且型塑了新中国的政法传统。笔者将从群众路线与专门机关的关系、分工与协调的关系、条块关系、权利观念与大局意识的关系,来展开对政法传统的讨论。二、群众路线与专门机关»如何在政法工作中贯彻群众路线,是一个根本的工作方法问题。/在我党的一
7、切实际工作中,凡属正确的领导,必须是从群众中来,到群众中去。这就是说,将群众的意见(分散的无系统的意见)集中起来(经过研究,化为集中的系统的意见),又到群众中去做宣传解释,化为群众的意见,使群众坚持下去,见之于行¼动,并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来,再到群众中坚持下去。0/人民群众是专门机关的依靠,专门机关是人民群众的武器,二者必须紧密地结合起来,才能巩固我们国家的法½制,维护宪法和法律的实施。0在/赵作海案0中,群众是促成冤案平反的决定性影响力量,其实也是当初促成冤案形成的重要影响力量。这是因为,一方面
8、上级机关对/命案必破0、破案率的要求,以及将破案与绩效考核挂钩的做法,增加了办案人员刑讯逼供的可能性;另一方面,这些做法特别是/命案必破0的要求,往往又来自于对民愤的呼应。民愤是涉及社会稳定的重要指标,历来为各级官员所重视。毛泽东同志
