何海波：困顿的行政诉讼

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1、何海波：困顿的行政诉讼中国行政诉讼制度的建立，对于依法行政的推动乃至行政法制的完备，贡献巨大。以最高法院的一系列司法解释为代表，行政诉讼制度在操作性的规范层面也获得了长足的发展。然而，不同文献对行政诉讼法实施状况的描述却相当迥异，有的愁云惨雾，也有的歌舞升平WriteZhu('1');href="#m1"name=1>[1]。随着《行政诉讼法》的修改提上日程，对它的实施状况做一个客观、全局的评估，很有必要。本文将主要根据全国历年的统计数据，按照一审受案和结案情况、二审和再审情况、诉讼程序和执行情况等几个主题，分析行政诉讼制度的实施状

2、况。文章所用的基础数据来源于最高法院。一些数据在《中国法律年鉴》、《行政执法与行政审判》、最高法院网站也能找到。需要说明的是，由于不同时期统计口径的问题WriteZhu('2');href="#m2"name=2>[2]，有些事项可能存在误差。例如，司法实践中新增的判决方式，直到2002年开始才有专门统计数据（此前几年看来被归入“其它结案方式”）。但鉴于这些判决方式在当时所占比例很小，对统计结果的影响有限。此外，统计数据中也可能有一定“水分”。例如，一些地方法院把群体性诉讼强行分开立案，人为增加案件数量。但由于结案率和上诉率等其他指

3、标会随着案件基数的变化而水涨船高，这种做法对其他指标不构成实质性的影响。而且，这种做法似乎年年都有。目前尚未发现不同年份案件数的“虚增”比例有明显差异，足以影响案件数量的走势。一一审案件的数量及其分布（一）一审行政案件数量的基本情况自从行政诉讼制度建立以来，行政案件的数量有了较大的增长。《行政诉讼法》制定的1989年，全国法院受理一审行政案件9934件。1990年10月该法全面实施后，1991年全国法院受理一审案件25667件，约为1990年的两倍。经历了1990年代中期的快速增长和此后一个时期的停滞、波动后，最近几年继续增长。20

4、10年达到历史最高点，全国法院受理一审行政案件129133件，接近13万。一年13万件行政案件是什么概念呢？按人口平均，大约每一万人一件行政案件。一家典型的基层法院大约受理40件行政案件。在法院当年受理的700万各类一审案件中，行政案件只占1.8％。与国内高达千万计的信访案件相比，行政诉讼案件简直微不足道，单是国家信访局登记的上访人次都比它多得多。图1：全国历年一审行政案件的受案数和结案数1990年代中期和最近几年案件数的暴涨，跟最高法院的司法政策具有明显关系。在1993年10月最高法院召开的“第二次全国法院行政审判工作会议”上，主

5、管副院长指出“目前有些地方行政案件少……需要引起我们的高度重视”，并要求各级法院“积极大胆地依法受案，尽快解决行政诉讼告状难的问题”。WriteZhu('3');href="#m3"name=3>[3]2006年中央办公厅、国务院办公厅下发《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》以后，最高法院就行政诉讼问题发了多个文件。其中2009年一个文件严辞要求地方法院“不得随意限缩受案范围”、坚决清除限制行政诉讼受理的各种“土政策”。WriteZhu('4');href="#m4"name=4>[4]尚不清楚有多少行政纠纷没能进

6、入法院大门。原告起诉而法院裁定不予受理的，数量相对较少WriteZhu('5');href="#m5"name=5>[5]。法院对于原告起诉既不受理也不作裁定的，无法统计，但看来不在少数。除了被法院拒之门外的，更多的当事人选择忍受，或者以法外渠道解决。在有些领域，与浩瀚的执法数量相比，行政诉讼案件少的不成比例。例如，虽然税收数额每年以惊人的速度增长，税收行政诉讼案件多数年份只有几百件。WriteZhu('6');href="#m6"name=6>[6]一个不能提供有效救济的诉讼制度，最大的危害是挫伤了人们对制度本身的信心。（二）一审

7、案件的分布目前，行政诉讼案件几乎遍及所有行政管理领域。其中，公安、土地、城建、劳动保障领域的案件占据了显著的比例，下面细述之；计划生育、交通、工商、卫生、环境保护、农业等领域的案件也占据了可观的比例，通常在1-4％之间。图2：几类主要行政案件占一审行政案件的比例公安案件曾经长期是行政诉讼的第一大类案件，在《治安管理处罚条例》施行的1987年占据45％，此后比例不断下降，到2010年只有8.2％。不但如此，公安案件的总数从1996年的1.5万件下降，最近几年稳定在1万件左右（其中治安案件约占一半）。这似乎说明，公安执法状况在整体上得到

8、了改进。在公安行政案件比例下降的同时，国土资源和城市建设成为数量最多的两类行政案件。土地管理（后改为国土资源，包括土地、林业、草原、矿产等）行政案件的比例整体上也有下降，但仍占据一个突出比例。2010年，国土资源行政案件占全部一审行政