土地制度是造成三农问题的一个基本根源

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1、土地制度是造成三农问题的一个基本根源史啸虎(2005-11-28)   近来，关于土地制度改革问题，尤其是农地私有化，即土地的农民个人所有的问题最令人关注。经济学界已经讨论了很长时间，各种观点都有。但无论是反对还是支持的，最后都落实到在土地农民个人所有之后如何更好地保障个体农民的基本权益的问题上。说白了，就是都在担心土地在农民个人所有后是否会造成土地不正常兼并和集中从而损害农民的根本利益的情况发生。本文拟就在中国实行土地农民个人所有制的这一重大理论和实践问题提出一个新的思路，以将上述非常有意义的学术讨论引向

2、深入，为国家制订新的更符合国情实际的三农政策提供参考。   先看一组数据：据中国社科院调查显示，1996-2003年，七年时间锐减了1亿亩耕地，平均每年1400万亩，且近年锐减速度越来越快。另由于这些被占耕地大多在相对富裕的城市附近，大多是灌溉良田，因此，每占一亩地，就约有1.4个农民失去土地。这些失地农民由于就业困难和无社保，大多将成为城市贫民。照此下去，本世纪末，中国将不再有耕地，而数以亿计的大量的失地农民也将会涌入城市，产生严重的社会经济问题。以上都是在农村土地集体所有制下出现的结果，真令人触目惊心。

3、为什么会如此？   这里面除了政府的相关三农和城市化政策失误的原因之外，我们在土地所有权的内涵的理论分析上有所欠缺也是重要原因。因为，在土地的所有权中，除了包含使用权，即经营权之外（在我国经营权也叫承包经营权），还包含有发展权和生存权。以前，我们只知道土地所有权及其衍生的使用权，即经营权（在我国叫承包经营权）。这从以前征用农民土地只按照年数不等地偿付青苗补偿费就可以看出来。因为青苗费只是土地所有权中所包含的土地的经营权在市场价值上的体现。但如果这块农地是用于养殖业或经济林业，其补偿费也是其经营权的价值体现。

4、   而所谓土地的发展权则不同，它是指农地改为其它更佳用途用地时的权利。这个权利头几年在我国无论是政府还是理论界都疏忽了，但在国外却是归属于土地所有者而非国家的。（英国在1948年的《城乡规划法》里曾经把这个权利收归国有，但很快发现是错误的，于1952年又还给土地所有人了。美国则自始至终都将土地的发展权归属于土地所有者。）土地发展权在市场价值上的体现就是土地转变用途后的增殖溢价。我国在上世纪八十年代末实行土地流转时这个增殖溢价是全部收归国有的，但后来就乱了套。这些年来，在政府开始尝到经营土地的甜头之后，土地

5、的发展权的价值就成了城乡政府和开发商等利益集团嘴里的肥肉，而农民只能在农地掠夺日益严重、民怨沸腾情况下从政府和开发商处得到一点儿安慰性补偿。据国家权威机构的调查显示，近年来农民从土地增殖溢价中只能分享5-10%的分额，其余部分都按照不同比例被城乡政府和开发商以及各色中介机构和各级贪官污吏瓜分掉了。   至于土地所有权中包含的农民的生存权及其价值至今也没有得到经济理论界和政府的重视，仍然处于被忘却当然也是被剥夺的状态。所谓土地的生存权应该是我国独有的，这是由于我国的城乡二元结构，把农民始终排除在政府建立的社会

6、保障体系之外，所以，我国农民还必须依靠自己，也就是依靠自己所拥有的土地中所包含的生存权的价值来进行养老。长期以来，我们忽视土地所有权中所包含的这个土地生存权及其价值，是给本来因为土地的经营权和发展权受损而贫弱不堪的农民身上雪上加霜，使之更加贫困无助。   在分析和承认了我们的土地所有权中所包含有其它三种权益，即经营权、发展权和生存权之后，我们对于土地的集体所有制的弊端就更加一目了然了。根据以土地归国家和集体所有的原则制订的《中华人民共和国土地管理法》，国家可以随时出于国家利益需要征用集体所有制类的土地而无须

7、征得农民个人的许可。加上集体所有制的载体在法律上也不明白，模糊不清，致使土地的集体所有制其实就变成了土地的基层政权所有制，即土地买卖由乡村两级行政机构决定。农民在土地集体所有制中的成员权因为没有相关法律保障，在土地流转和交易中是根本没有发言权的。这些年政府即使是商业用地（即国家商业利益，而非国家公共利益）也都是打着国家利益旗号代表开发方无情地容忍开发商动手或干脆自己亲自动手去低价征用农民的土地。因此，在土地集体所有制面前，个体农民对土地的使用权（即经营权）和发展权，以及依靠土地养老的生存权等土地所有权派生出

8、来的其它权益，都是无法得到保障的。       2003年国家颁布了《农村土地承包法》，确定农民的土地承包经营权。但由于这个法规在法律程序上低于《中华人民共和国土地管理法》（许多地方也与承包法想抵触），加上农民没有土地所有权，结果不仅农民的土地发展权和土地的生存权没有得到必要的保障，而且即便是农民的承包经营权也因此而经常受到侵犯而无法得到保护。今年各级地方法院不再受理农地征用侵权案件就是一个明证。因为按照《承包法