网络参与对公共政策制定的影响及对策研究

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AthesissubmittedtoZhengzhouUniversityforthedegreeofMasterNetworkinvolvedintheformulationofpublicpolicyinfluenceandcountermeasurereasearchBySuxiaSongSupervisoriGuominQinMasterofPublicAdministrationSchoolofPublicAdministrationMay,2012 内容摘耍内容摘要网络改变了人们工作生活的方式。发展至今，网络已经不再简单地作为人们休闲娱乐的平台，也成为人们表达个人意愿、实现社会价值的一种有效手段。基于学者已有的研究，综合网络具有的特征，可以简单地认为网络参与就是公民利用网络平台来反映、表达一些意见和看法等，实现社会公众思想、舆论的活动。现实生活中民众对某些事物、观点、问题的一些看法、意见、建议汇聚在一起，就构成了社会公众影响公共政策进而实现政治参与的一种途径和表现形式。网络参与具有参与主体平等广泛性、意见表达的安全经济性、信息传播交互快捷性、参与渠道多样灵活等优势，能够在更大程度上促进公共政策问题的构建、保障公共政策的科学化和民主化、降低政策执行成本、形成实现民主价值诉求的重要切入机制、提升公民参与能力。也正是如此，网络参与越来越受到重视。但是，任何事物都存在着两面性，伴随着网络的发展，网络参与在充分彰显其优越性的同时，还受制于网民理性参与意识偏低、没有形成信息搜集的长效机制、缺乏高效的民意传递渠道、网络立法不完善、相关制度不健全等不利因素，存在着代表性弱、相关制度不健全等负面影响。综合考虑网络参与的各方面特征和对于公共政策的双重影响，应该逐歩扩大网络民意代表性，提高网民政治参与素质，规范网民议政规则，使网络参与对于公共政策的功能更加优化。关键词：网络网络参与公共政策 AbstractAbstractTheoccurrenceofnetworkchangesthewayhowpeopleworkandlivegreatly,itisnotjustanplatformonwhichpeopleentertainment,butalsoanconvenientchannelthatpeopleexpresstheirwishandachievetheirsocialvalue.Sowecansaythatnetworkparticipationisthetendencyanddirectionofpeopleusingnetworktoreflecttheiropinion,andthemixturereflectionofpeople'sopinionabouteventoronethingoronetopic.Toadaptthatnetworkparticipationoffermoreadvantageswichparticipationbodyismoreequalandextensive,expressingpublicopinionismoresafeandeconomical,whichcanpromotetheconstructionandscientificalizationanddemocracyofpublicpolicy,generateimportantmechanismofdemocraticvalues.Atthesametime,bythenetizenparticipationconsciousness,rationallowwithoutformingacollectionofnetworkpublicopinionmechanism,thelackofefficientpublicopiniontransmissionchannel,thenetworklegislation,relatedsystemisnotperfectandotherunfavorablefactors,networkparticipationalsohasrepresentativeexpressionofweak,irrational,thetyrannyofthemajorityofnegativeeffectsof,needtotakemeasurestoexpandthenetworkofpublicopinion,representativeusers,improvepoliticalparticipationquality,normativenetizenpoliticsrules,sowecanmakethefunctionthenetworkpublicopinionforthepublicpolicyoptimizationismuchbetter.KeyWords:networknetworkparticipationpublicpolicy 目录目录1mifel1.1研究背景和意义11.2相关文献综述21.3研究工具31.4基本思路和创新点32相关概念界定52.1公共政策制定52.2公民参与62.2.1公K参与的逻辑起点和理论基础72.2.2传统公K参与形式82.2.3传统公参与中存在的问题92.3网络参与102.3.1参与主体平3广泛102.3.2意见表达安全经济112.3.3信息传描交互快捷122.3.4参与渠道多样灵活123网络参与对公共政策制定的影响143.1积极影响143.1.1促进公共政策问题的构建143.1.2促进公共政策的科学化和K主化153.1.3降低政策执行成本163.1.4形成实现K主价值诉求的5要切入机制163.1.5提高公K参与能力173.2存在问题173.2.1参与1：休的t代表性173.2.2虚拟化缺陷导致非理性表达183.2.3群体极化效应卜产生多数暴政19111 0录3.3网络参与功能的影响因素研究193.3.1理性参与意识偏低193.3.2没有形成信息搜集的K效机制203.3.3缺乏高效的W意传递渠道203.3.4相关制度不健全214对策建议224.1扩大网络参与代表性224.1.1扩张网络群体224.1.2提高技术水平224.1.3科学设置网络议程224.2提高网民素质234.2.1提高国K教育水平234.2.2加强网络道德建设234.2.3提高公民公共能力234.3规范网民议政规则244.3.1调整网络控制观念和方式244.3.2构建有效的网络参与机制254.3.3优化网络法治环境254.3.4开放公共政策过稈25^^27参考文献28M30个人简历31IV 1绪论1绪论1.1研究背景和意义公共政策是当今社会政治生活中的一件大事，其制定、实施、评估、修改、废除等必然受到民意的影响。从狭义上讲，公共政策制定是政策过程中的首要环节，公民的愿望、呼声和要求对政策的制定起到一种推动作用，因此，确保充分的民主参与是非常重要的。如何充分利用民意，促进公共政策制定的民主化、科学化，一直是学界和政府高度关注的课题。网络环境中，从社会问题的判断、政策问题的提出到政策议程的建立，从政策备选方案的提出、评估、选择到具体政策的出台，等等，这些都和网络产生并建立了越来越紧密的关联。由于网络所具有的广泛、快捷、互动等一些特性或优点，有效突破了原有民意表达的空间限定，为收集、整理、把握真实民意提供了一个更好的平台，为制定更加科学合理的公共政策提供了一个更加有效的方式。近年来全国"两会"向网民征集提案，省委书记、省长请网民"拍砖"，地方政府邀请网民协助调查热点事件的真相，等等，说明扩大网络参与越来越受到各级政府和领导干部的重视。TH如胡锦涛总书I己2008年6月考察人民円报社时指出的那样，随着信息技术的发展，互联网已经成为人们获取信息的重要渠道，成为党和政府联系群众的重要纽带。自从网络出现以后，与之相关的研究也在不断深入。在这些研究中，有关网络参与对公共政策制定产生的影响等方面更是引起了众多学者的关注、讨论和研究。网络有哪些特征、对人们的工作生活带来了哪些影响、未来会朝着什么样的方向发展、网络参与相对于传统政治参与具有哪些优势、网络参与对公共政策制定会产生哪些积极影响或者负面影响，等等，为我们提供了理论研究的方向和切入点，解答好这些问题还能为科学制定公共政策、引导公众有效表达意见诉求和实现政治参与，进而构建具有中国特色的公共政策体系提供更现实的依据和具体操作方法。1 1绪论1.2相关文献综述英美等西方国家最早应用互联网，对基于网络平台的公共政策、民主政治等问题的研究也最早，具体的如虚拟政治（Vertualpolitics).网络政治（Cyberpolitcs)等概念，都产生于西方。主要研究内容包括：1.网络与公共政策相互联系的哲学基础问题。2.虚拟政治问题，关于虚拟政治问题，有的学者认为它指的是"那些有可能永远的模糊真实和虚幻之间界限的技术，将给政治带来影响。……数字革命在其深层次是与权利相关的。"3.政治参与问题，包括主体的划分、如何参与网络讨论、网络话语权以及网络民意的形成过程等。4.网络参与的影响问题，有的学者认为网络改变了以往的科层制结构，使得权利更加分散化、扁平化；还有的学者认为，由于网络具有开放、平等、个性、虚拟、扩散等系列特性，一国的政治文化必然会受到外来文化的冲击。总的看，国外的相关论著主要可以分为两类：一类是侧重于网络对政治制度、政治过程、政治生活等方面影响的宏观研究，一类是侧重于网络空间中的权力、网络治理、网络民主等具体政治问题的微观研究。目前这些研究还缺乏系统性，理论基础比较薄弱，原创的观点和理论工具比较少，尚未形成独立的学科气我国应用互联网较晚，大多数学者侧重于分析网络对政治发展的影响，视角较为宽泛，研究内容主要包括网络参与对民主的影响、网络参与的特点、网络参与的缺陷等，也有部分学者，在研究时从微观的角度对网络参与对公共政策的影响进行论证，主要涉及网络参与公共政策制定的价值层次、基础层次以及对公民自身的影响、存在问题和对策建议等方面的问题，探讨了网络行为对公共政策制定的IH面影响和负面影响，指出网络参与已经渗透到公共管理之中，是民主参与的一种新形式，是传统公民参与模式的一种补充，有助于提高政府决策的民主化水平。从实际情况考虑，任何事物都不可能尽善尽美，网络也不例外，还存在这样那样的问题或缺陷，导致公民通过网络参与政策制定的途径、方式等还需要进一歩完善，因此网络参与在一定程度上可能流于形式，这就需①mm,公共政策制定中的公民M络参.'J研究,苏州人学硕I.论文，2011年，第3-1页 1绪论要在提高公民的网络理性参与意识的同时，从网络本身入手，拓宽网络参与渠道，健全法律法规以及相关政策制度，以此来使网络参与走上更加规范的轨道。与国外学者的总体情况相同，我国在这些方面的研究仍没有形成一个较为完善的体系，需要进一步深入。1.3研究工具本文主要运用政治学、政策科学等多学科理论，就网络参与对公共政策制定的影响进行研究，提出关于能够优化网络参与功能的一些好的对策和建议。具体分析方法包括：1.比较分析法。网络参与和传统公民参与有相通之处，但由于网络自身的特点，网络参与也必然与传统公民参与有着较大的不同，找出二者的差别，就能加深对相关问题的理解，为更深层次的研究打下基础。2.系统分析法。研究网络参与这一新生事物，需要从其概念、表现形式、特征等多个角度进行分析，另外，公共政策制定本身也涉及多方面内容，必须系统分析网络参与及其对公共政策制定的影响，从而使得关于相关问题的论证更加合理。3.文献资料法。也可以称为历史研究法或文献资料研究法，主要是利用各种渠道对文献和资料进行整理和分析，从中找出具有指导和借鉴意义的观点和思路。1.4基本思路和创新点如前所述，我国关于网络参与对公共政策制定影响的研究总体上仍处于起步阶段，包括网络参与的概念等问题都需要进一歩厘清。本文就从一些基本的概念入手，在与传统媒体环境下政治参与的对比中分析网络参与独有的特征和优势，进而与公共政策制定联系在一起，分析网络参与对公共政策的影响，从中找出目前网络参与存在的问题，针对问题探讨提升网络参与功能的思路和方法。本文在充分借鉴国内外学者已有学术成果的基础上，力求在以下几个方面有所创新：1.选题新。网络参与研究本身就是一个新课题，对于公共政策制定影响的系统研究还不够，本文以此为题，就是要力求有一个新的突破，深化对相关问题的认识。2.视角新。本文将网络参与与传统公民参与的比较作为切入点，更容易分析网络参与的特质，从而有针对性地对公共政策制定影响等相关问题 1绪论进行研究。3.研究方法新。运用了多学科知识和比较分析、系统分析等理论工具，对传统公民参与，网络参与的现实状况进行考察，努力做到理论与实践的有机结合，但由于本人知识有限和资料欠缺、调查范围不够宽，影响了论证的严谨性和说服力，需要在今后的学习和工作中加强研究，进一歩完善。4 2相关概念界定2相关概念界定2.1公共政策制定从已有研究成果来看，公共政策的定义有很多种。不同的学者出发点不同、考察领域不同，对公共政策的理解也不尽相同。归纳起来，主要有以下几种定义方式：1.从政策制定和执行的角度，强调政策主体在公共政策过程中的权威性。2.从价值分配的角度，强调公共政策与公共利益的关系，突出公共政策的目的性、管理特征及其重要作用。3.从行为准则的角度，强调公共政策对人们行为的约束和引导作用。4.从政策形式的角度，突出描述政策的外在形式和具体内涵。5.从活动过程的角度，强调公共政策是一个动态的、连续的、与其他有关问题关联的过程(、综合考察，公共政策是以政府为主体的公共机构，在一定时期为解决公共问题、达成公共目标，凭借公共资源达至协调平衡利益关系，进而实现社会公共利益的过程及其行为准则。具体表现为：1.公共政策是主客体的统一。公共政策的主体是指参与并影响公共政策制定、执行、监督、评估、修改等环节的组织、团体或者个人，是公共政策制定实施的主要推动者和促进公共政策发挥最大功效的关键性因素。随着时代的发展，包括立法机构、行政决策和执行机构、司法机构以及政治党派、利益集团、思想库，甚至是大众传媒、公民个人等，都具有合法的权利，能够代表公共利益，都可以对公共政策过程产生一定程度的影响，公共政策主体显得越来越多样化。公共政策客体是公共政策发挥作用指向的对象，是一种与应有规范不一致的社会状态的子系统，包括公共政策要改变的状态、直接作用的对象、解决的核心问题等因素。主体与客体的有机联系和相互作用，就是公共政策的主客体相统一的过程。2.公共政策本质上反映和调节的是社会利益关系。公共政策实际上就是政府调整社会利益的--种工具，制定公共政策的过程就是政策制定主体依据自身利益的需求，对不同利益群体①宁骚，公共政策学[M]，1:?等教育出版社，2003年版，第187]? 2相关概念界定的复杂利益关系进行调整的过程。社会是各种不同利益群体的集合体，利益是相互之间关系的核心基点，因此公共政策的制定虽然是政府等主体的行为，但实际上反映的就是不同群体的利益博弈，最终出台的政策就是这种博弈结果的反映。理想的状态是，一项公共政策能够在不损害群体利益的前提下，增进整个社会利益，当然要达到这个状态需要付出很多的努力。3.公共政策体现了一种行为准则。这些行为准则是政府活动的产物，体现了政府的政治行为。行为准则是保证社会成员沿着既定轨道运行的一种规范，公共政策实际上就是要达到这种目的，通过设置某些议程等方式引导、限定、约束公民的行为，以期达到整个社会系统能够统朝着预期方向发展。4.公共政策受时间、空间和公共资源等因素的限制，服从服务于政策主体整体目标的需要。公共政策涉及到的因素非常多，不同时期、不同地域、不同群体，对公共政策影响都有差异，公共政策主体的资源拥有量也会影响公共政策的制定或执行效果，但从整个社会运行的目标来看，公共政策就是把这些差异和谐地融合在一个系统内部。目前，关于公共政策制定的定义有两种，一种是广义的，一种是狭义的。广义的公共政策制定，是指包括政策制定、执行、评估等环节在内的全部公共政策过程。不过，现在有很多的学者都采用了狭义的定义，认为，公共政策制定只是公共政策形成（policyformation)或政策规划（policyformulation)阶段，包括界定政策问题、形成政策议程、选择政策方案等环节，是整个公共政策过程的起歩阶段。基于公共政策广义、狭义两种定义，结合广大学者们的观点，本文认为，公共政策的制定指的是公共政策主体、客体与政策环境之间相互作用的过程，包括政策问题确定与分析、政策目标确立、政策方案设计、政策方案评估与选择、政策方案实施中的反馈、修订、调整与完善等基本程序和环节。2.2公民参与公民参与来源于古希腊雅典的直接民主模式，20世纪60年代最早产生了公共参与理论。公民参与的概念比较宽泛，学者们在研究角度、领域、重点等方面都存在着很大的差异，对其定义也都不尽相同。第二次世界大战前后，阿尔蒙德和维巴等研究比较政治的学者最早提出了"公民参与"的概念，从政治6 2相关概念界定文化的角度探讨了美国、英国、联邦德国、意大利、墨西哥等5个国家之间"公民意识"、"公民参与"的差异。谢尔?阿斯汀是公民参与理论的先驱，他指出公民参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑。贾森和威廉姆斯则强调了公民参与和公共政策的关系，认为公民参与是在方案的执行和管理方面，由政府为公民提供更多施政回馈的渠道以及回应民意，并且使民众能用更加直接的方式参与公共事务，以及接触服务民众的机关的行动。约翰?克莱顿?托马斯将政策的质量和公民的可接受性引入公民参与的有效决策模型，认为政策质量受到技术、规章和预算约束程度大小影响，政策的公民可接受性涉及到公民对公共决策的态度和配合程度，强调公民在大量公共事务上和政府的合作、共同管理。我国学者俞可平将公民参与的概念归纳为公民参与主体、参与领域和参与途径三种要素，认为公民参与是拥有参与需求的公民或公共组织在公共领域范围内通过各种途径影响公共政策和公共生活以表达和实现自己利益需求的一切活动:t。从参与领域的角度来看，公民参与可以分为政治上的公民参与、经济上的公民参与、文化上的公民参与以及较小范围内社区中的公民参与。根据研究的需要，本文把公民参与限定在公共政策制定过程中，可以将其理解为在法律上保障公民以及公共组织享有自由参与社会政治活动权力的同时，能够通过一定的渠道充分参与对自身工作生活产生各种影响的政策和决策的制定，并监督其执行情况的活动总和。2.2.1公民参与的逻辑起点和理论基础本性说、理性人假说、功利说以及利益说分别从不同角度阐述了公民参与公共政策制定的动机。本性说的经典表述是亚里士多德的"人是天生的政治动物"命题，认为人们之所以要参与政治和公共事务，完全是出于人的本性或自然倾向。理性人假说使政治生活的认识论基础发生了根本改变，建立在"理性"基础之上的人类政治生活，就不再是一种出自本能的驱使和追随，而是在一种理性指导下的合理选择。功利说认为公民参与其实就是"为了私人利益而从事公共事务"，这种公民参与难以协调个人利益与公共利益之间存在冲突，也不利于促使公民形成较为持久的参与动机，甚至有可能导致社会失范等问题的经常①俞njf，公民参的儿个理论问题学习时报，2006年12/]19II7 2相关概念界定出现。就我国而言，中国特色社会主义市场经济条件下市场化道路的选择打破了传统的利益格局，这也使利益需求更加多样化。事实上，正是在所期望得到或追求的利益的诱惑和驱动之下，人们才会自觉地参与到政治生活中，在与自身利益密切相关的公共政策过程，体现自己的利益需求。因此，从这个意义上讲，公民参与的逻辑起点就是利益表达需求。支撑网络参与的理论主要包括：（1)治理理论。该理论出现于20世纪90年代，认为各种公共部门和私营部门都应该在公共管理中发挥作用，与政府这一传统的单一权力中心共同构成了合作式与伙伴式的网络架构，形成了多权力中心格局，实现权力由政府向社会的过渡。在这种新的权力架构理论的基础上，衍生出了"善治"理论等。（2)参与民主理论。该理论认为少数精英的参与并不是民主的要义，促进民主的主要任务应该是扩大公民的政治参与。这种理论倡导的价值观是平等、多元、开放，是自上而下式的民主形式，从而为公民参与提供了合法性的基础。（3)政策网络理论。西方政治学者于20世纪70年代开始，将网络理论引入公共政策学，认为权威、资金、信息、知识等政策资源是有限且彼此依赖的，包括政府在内的各种利益主体通过双向互动的方式就共同关心的问题展开平等的对话协商，最终将各自的利益诉求反映在政策制定和实施的各个环节。2.2.2传统公民参与形式1.选举。选举是中国公民参与公共政策的主要形式之一，是公民对关乎自身利益或关心关注事件表达意愿、实现政治参与的一个重要途径气公民在选举活动中表示支持或反对某些政策制定者，立法者根据选举反馈的信息，通过预算、监督和立法等来影响行政部门，最终影响到该行政部门的管理决策。目前我国的选举方法主要包括间接选举和直接选举两种。2.村民自治。村民自治是农村居民参与政治的主要形式，包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等。23.人民代表大会。全国人民代表大会制度是建立在我国选举制度上的最广泛意义上的公民参与体系，公民通过选举出的代表提出议案、表达愿望，以代议①李凡，中国选举制度[M]，h海交通人学出版社，2005年版，第50—51页②麻旎.M络环境下公共政策制定中的公民参';；研究，中师范人学硕I：论文，第8?8 2相关概念界定民主的方式完成政治参与的过程。4.多党合作和政治协商。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是具有中国特色的社会主义政党制度。中国共产党和各民主党派之间实行"长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共"的方针。中国共产党是社会主义事业的核心力量，是执政党。各民主党派是各自所联系的一部分有中国特色社会主义事业的建设者和爱国者的政治联盟，接受中国共产党的领导，是中国共产党的友党、参政党，主要作用是政治协商、参政议政和民主监督。5.民族区域自治。这是根据我国民族关系和民族分布状况制定的一项基本政策和基本制度。民族自治地方包括自治区、自治州、自治县，自治地方政府是民族自治机关的重要组成部分，除了具有同级一般地方政府的职权外，还享有一定的自治权。6.其他。包括公示、听证会、职工代表大会等。2.2.3传统公民参与中存在的问题1.参与能力较低。公民要想更好地参与公共政策过程，使自己的参与更加有效、质量更高，就必须具备一定的参与能力，比如自身要有一定的知识和技能的储备，具有较好的交流、沟通、理解和学习能力等。但由于受教育水平等各种因素的影响，目前我国公民的整体科学文化素质还不是很高，权利意识、民主意识以及政治观念、法制观念较为淡薄，对一些政治活动，公民往往显得不十分积极。当然，有很多的公民都希望能够参与到政治生活中，但是这并不意味着愿望-定能够成为现实，大多数情况是，在自己有-定利益诉求，或者想对某些社会现象表达意见时，却很难找到正确的途径和方法，或者由于自身参与能力所限不能够有效地融入到公共政策过程中，或者即便能够参与其中也不能够准确地进行表述。2.参与保障不到位。目前，我国保障公民政治参与的制度还存在一些缺陷，如我国《社会团体登记管理条例》规定，公民自愿组成的社会团体不但要接受登记管理机关即民政部门的管理，还要接受业务主管单位的管理，而业务主管单位必须是党政机关或党授权的单位。这样社团最终纳入了政府的全面管制之9 2相关概念界定下，各项活动都具有鲜明的意识形态特征，即使能够将部分公民政治诉求通过有限的渠道传递到政策制定部门，往往都通过了层层信息"过滤"，大多报喜不报忧，真实民意往往得不到很好的表达。3.参与渠道不通畅。自下而上逐级上报的传统信息传递模式大大降低了传播速度，扩大了失真风险，公共政策制定部门往往难以获取第一手的客观真实资料，公民对政策的反馈也不能有效地向上传递。4.参与成本较高。公民参与政治活动时，往往会考虑付出的成本是否大于得到的利益，当利益小于付出成本时，就会自动放弃参与的权利。实际情况是，拥有少量社会资源的普通公民参与政治活动往往流于形式。2.3网络参与网络参与就是在制定公共政策的过程中，公民通过网络平台，对涉及到自身的一些利益或者是关心关注的公共利益的重大问题，提供政策制定所需信息，表达自己的意见建议，对政策方案进行评论，以及对政策执行进行监督和反馈，从而对政策制定产生影响。网络参与是公民参与的一种新形式，参与主体的身份更加复杂隐蔽，更多的是"网络共同体"，参与的手段以网络技术为主，参与的目标也不再局限于重大政治事件，微小的公共事件也会引起广泛关注。约翰?托马斯就曾指出，公民参与是信息时代政治社会生活中不可缺少的一部分，是政府和公共管理者必须面对的环境和情形，公共管理者对公民参与行动的任何回避和无视态度都是不现实的，公民参与必然深度影响甚至改变公共管理者制定政策和从事管理的方式"'。2.3.1参与主体平等广泛政治上的平等意味着每个人都应该有参与政治活动的权利，而且这种权利不应有任何形式的差别。"在现实的世界里我们都在为平等而努力，我们也可用这种平等来帮助我们认清一些社会问题，但这些问题在物理世界中并未得到①约翰，托马斯，公共决策中的公民参'J:公共管理者的新技能和新策略[M]，中ffl人民人学出版社，2005年版，第36；?10 2相关概念界定解决。网络并不能推倒歧视和不平等这些障碍，但却是一种强大的推动力。?"近年来，随着互联网的加速普及，我国网民群体、网站规模逐步扩大，有越来越多的人开始使用互联网并通过互联网来发表自己的政治主张、表达自己的政治意愿，网络参与主体越来越广泛。互联网逐渐成为一个面向所有地域、所有人群幵放的公共空间，消除了个体国籍、种族、职位、贫富、年龄、性别上的差别，所以每个人都能平等地运用各种网络工具进行沟通交流。不同背景、不同立场、不同身份的人的思想碰撞在一起，也更容易激发出真正的原生态民意，从根本上打破精英阶层与平民大众话语权的不均衡格局，营造出一个更公平的政治环境。正如哈贝马斯指出的那样，网络媒体提供了一个真正意义上的公共领域，为意见和思想的表达提供了自由的语境。2.3.2意见表达安全经济传统的政治参与要求公民表明真实身份、从事职业等信息，这就使得公民出于对自身安全的考虑，不愿意去表达自己内心深处最真实的想法，由此也会导致制定出的政策不能够真实地反映公民利益诉求，维护公众利益也就成为一句空话。而网络参与是一种虚拟参与，公民可以选取任意的字母、数字、符号标示身份，且不需要真实性验证。虽然近年来网络监管力度不断加大，公民在网络中仍然呈现出近乎"隐形人"的状态，现实社会中的身份证明被隐蔽，大大消除了意见表达的顾虑。对于个体或弱势群体而言，通过传统媒体表达是一个复杂的过程，往往伴随着较大的费用负担，而互联网本身具有低成本性的特征，世界上的任何地方，只要拥有一台电脑，就可以通过网络连接获取所需的几乎任何信息，不需要太多的中间环节就可以发表自己的看法，几乎没有任何成本，从而使民意表达更加容易。同样，对政府官员和政府职能部门而言，通过网络平台与广大网民进行互动交流也更加方便快捷，能够更直接大量搜集到来自公众的意见和建议，其运作成本也较传统的问卷调查、召开座谈会议等方式大大降低。①提姆?鲁克，应对数'j":鸿沟——计算机世界tf.的严峻现实，梁枫译，载李惠斌主编的《全球化I」公民社会》，广两师范人学出版社2003年版，第206?II 2相关概念界定2.3.3信息传播交互快捷网络改变了以往单向直线的信息传播模式，形成了虚拟的人际交往和传播空间，实现了一对一、一对多和多对多的相互交流。人们已经不再是被动的信息接受者，在浏览信息的同时还能有选择地主动发布信息，成为信息的传播者。在面向全部人群开放的大量网络资源中，人们可以在第一时间点击鼠标就搜索到相关的信息，既节省了时间还能够毫不费力地通过留言等方式表达自己的想法，在与他人的交流中实现共鸣，甚至形成强大的社会舆论。近年来产生巨大影响的躲猫猫、邓玉娇案、药家鑫案、老酸奶等事件，就是通过网络在极短的时间内吸引了社会大众的广泛关注，最后引起了政策制定者的高度重视，对相关的决策甚至是司法判决进行及时的调整改进，充分显示了网络参与的快速扩散效应。比如，2012年4月9円某主持人的一条关于"不要再吃老酸奶"的微博一经发布，就迅速引起网友的极大关注，在短短的5个小时之内，其转发数量就高达120052次，评论有22155条，一条小小的微博在短时间内便激起了广大网友和专家们对老酸奶、对食品安全问题的热议。再比如曾经吵得沸沸扬扬，引起相当轰动的"郭美美炫富事件"，就是因为郭美美在微博中发表炫富言论，在极短时间内便引起广大网民的关注和热议，使郭美美成为社会各界讨论的热点话题，有的网民查询到了郭美美的真实身份，一时间社会公众便把质疑焦点指向了商业系统红十字会，人们纷纷质疑道"我们的捐款到底去了哪里，用在了什么地方给了什么人"，企业的捐款也马上较以往变少，"郭美美事件"在社会上产生了极坏的影响。然而，也正是因为网上的热议、社会公众舆论关注，引起中国红十字会的重视，对中国商业系统红十字会进行了财务审计和调查，并表示将推出"中国红十字会捐款信息管理系统"以方便捐款者通过网络査询捐款的接收、管理和资助流向。2.3.4参与渠道多样灵活公民通过网络进行的政治参与，涉及到的大多是与自身切身利益密切相关的公共问题，包括从柴米油盐酱醋茶、衣食住行教医保等具体民生问题和政策制定、规划实施等政务活动，人们表达看法的形式，在网络环境下显得更加丰12 2相关概念界定富多样，主要包括：（1)网络论坛。论坛中所有注册用户都可以在网上发贴，针对新闻时事、热点问题尤其是涉及公众利益的重大政治问题自由地表达自己的一些看法，如人民网的强国论坛、新华网的发展论坛和统一论坛等。（2)留言板。现在，我国各级政府部门和党政领导开设了领导留言版，回复网民的意见和建议，普通群众也可以通过网络说出平时不好说或不敢说的一些想法。（3)博客和微博。2005年以来博客以超乎想象的速度发展，更快捷、更微型的微博正在赢得更多人的青睐。特别是从2011年开始，政务微博大量涌现，推动了网络问政向常态化发展，让广大民众能够更方便更快捷地参与到公共政策之中。(4)聊天群。具有代表性的群空间有QQ群和MSN群，只要条件允许就可以无限制地加入，共享资源，共同参与讨论。（5)网络民意调査。政府针对特定问题或即将出台的政策，通过网络投票、网络问卷等形式向群众征集意见。13 3网络参与对公共政策制定的影响3网络参与对公共政策制定的影响3.1积极影响3.1.1促进公共政策问题的构建一般的问题或社会问题并不是一经出现就成为公共政策问题，而是要经历"问题一社会问题一公共社会问题一公共政策问题"这样一个过程。网民从自身的立场和价值偏好出发，对社会上的某一问题或现象发表自己的看法，或提出改进的思路和办法，这只是单个人或部分人的行为，要想成为公共政策问题，还必须引起大量其他公民的关注，在社会上广泛流传或被公众感知，聚集更多的人进行交流或展开争论，在现实社会中形成强大舆论，推动一般问题转化为社会问题，从而吸引政府等政策制定部门的注意，采取相应的措施进行回应，最终推动普通社会问题演变为公共政策问题，这就是公共政策问题的构建过程?。网络参与不仅仅是为公共政策问题构建提供了一种新的途径或形式，让看似虚拟的问题最终成为公共政策必须考虑的因素，不同之处或关键之处在于，网络这一新兴民意表达渠道能够提供更多未经处理的原生态民意。传统政治参与中，传递给上位者的民意信息都是经过有意识的层层筛选，最终提供给政策制定者的，离真正的民意已经相距甚远，甚至有时过滤掉的可能更能涉及问题的本质，这也就是我们常常所说的议程设置所带来的弊端。网络中人们的身份是虚拟的，涉及的信息是海量的，网民发表的意见更为直接，更为尖锐，甚至有时无所顾忌，而某种意义上处于对立面的任何组织或个人都不可能对这些意见进行完全的屏蔽。②常见的现象是，一条信息一经在网上出现就很可能在极短的时间内引起许多人的关注，而且即使有关部门认为该信息会造成不良影响，也只能屏蔽掉以后跟进的信息，根本不可能将原始的信息完全消除掉，也不可能①胡伟，政府过程[M]，浙江人民出版社，1998年版，第175!)j;②孟