举报型社会治理的生成与逻辑境遇

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1、2017-11-3009:04:58理论导刊2017年11期郭琛摘要：有奖举报被认为是能够提高政府监管效能的重要制度，因而成为政府广泛采用的一种社会治理措施。当前，通过吸引公民的有序参与从而实现社会有效治理的“举报型的社会治理”模式俨然已经建立。但是“唯工具论”的有奖举报却先天地存在制度缺陷，以“恶”的公民为法律假定的预防原则进一步弱化了政府推行有奖举报的实施效果。只有放弃“唯工具论”的主张，从公民参与式视角重构有奖举报法律制度，才是举报型社会治理取得成功的出路。关键词：公民参与；有奖举报；预防原则；人性假定；食品安全屮图分类

2、号:D63-3文献标志码:A文章编号：1002-7408(2017)11-0030-06一、举报型社会治理问题的提出面对社会公众对食品安全监管失败纷纷投予的不满和指责，食品安全监管部门如同税务、价格等政府监管部门一样，也将有奖举报作为能够提高监管效能的制度Z—予以着力推行。①可以说，推进该制度的思维逻辑基本上是遵循“监管信息不对称——监管失败——有奖举报——获取有效信息——提升监管效能”的范式展开的，而证成逻辑范式成立的重要理论前提即是信息不对称理论和成本一效益最优化理论。据此，证成有奖举报的逻辑可具体推演为：由于影响监管效能

3、的主要因素是监管信息的不对称，那么只要能够及时、准确地发现食品违法行为,政府即会有效地施予惩罚从而使违法者的违法成本远大于其可能获得的收益，如此，不法行为就会逐渐受到抑制，监管效能亦会随Z提高。亦由此，有效制止危及食品安全的不法行为的关键就在于，提高不法行为的发现率，而有奖举报无疑在理论上会强化经济人搜索和提供不法信息的积极性。学者们对此逻辑演绎大多表示肯定，如有学者提出“诱使人说真话的关键是,拥有好私人信息的人应该得到信息租金%[1]有学者从有助于监管法律有效实施的角度入手，认为有奖举报“有助于公权机关获取充分信息，从而提升

4、公权机关的执法能力，加强对违法行为的查处；有助于增加违法者之间的互不信任，从而提升违法者Z间的合作难度，还有助于增加违法者的防御成本，从而减少违法行为”。［2］毋庸置疑，上述思维逻辑在我国学界和实务界确实占有支配性的地位。这从我国政府强烈推广举报奖励制度即可轻易获知。从适用范围看，有奖举报制度目前儿乎已经涉及到公权力运行的各个领域，从食品安全、税务、安全生产、盗版、价格违法、小金库到拍违、提供犯罪线索等等，无一不予以覆盖。而如今这项有奖举报制度实践运作到底如何，全民参与与社会共治的预设在具体运行中是否有效、是否存在障碍，则是本

5、文欲以讨论的问题。为此，笔者拟将关注视角转移到历年来与有奖举报相关的行政诉讼案件，因为已有的共识经验表明，在一个民众长期深受“无讼”传统文化的熏陶，且行政权力在政治、经济、文化领域仍居强势地位的国家中，“民告官”案件的产生原因、案件数量、案件中双方的争议焦点以及法院最终的决讼态度等指标，都可作为政府、法院以及公民关于有奖举报的最集中、也最真实的考量因子。笔者在“北大法宝”“中国裁判文书网”“无讼案例”等数据库，以“有奖举报”为关键词检索到了1999-2017年所有行政诉讼案例。限于实证分析的要求，本文对检索案例仅仅关注了举报人

6、（原告）的诉讼请求、政府（被告）针对举报人诉请的答辩理由及法院最终的裁判结果，至于法律规范的妥适性虽然会被提及，但其分析目的也仅在于探究分析各方当事人的行动逻辑。整理后发现，我国涉诉的有奖举报案件数量总体不多，共涉及32起，且这些自2012年后涉诉的有奖举报又大多集中在食品安全领域。这应该与政府加大食品安全监管力度，并在2012年前后自上而下地岀台和完善了大量有奖举报制度的法律规范与制度密不可分。无疑，随着中央关于依法治国、依法行政理念的提出和全而强化，以及政府信息公开条例的贯彻，政府对于有奖举报的受理、核实、答复、奖励都日益

7、法制化，并整体呈良性化的趋势。然而不容忽视的是，我国有奖举报制度仍然弥漫着一种强烈的“唯工具化”倾向，这种倾向对现行有奖举报制度的纵深推进产生了相当的滞后效应。因此笔者试图重新厘清有奖举报制度的真正价值所在，改变政府监管部门对现行有奖举报制度的预设与认知，最终缩小制度设计与制度价值二者差距，真正塑造一个友好举报型的社会治理模式。二、我国有奖举报制度实践存在的另一种逻辑案例检索后发现，我国有奖举报行政案例以2012年为界有明显转折。2012以前共检索到7起案例，2012年之后检索案例数量明显上升共计25例，②且其中涉及食品、保健

8、品的举报案件占比尤为突出。显然这主要归因于2011年7月国务院食品安全委员会发布《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》，以及随后国家食品药品监督管理局联合国家财政部于2013年1月共同颁布的《食品药品违法行为举报奖励办法》。这应该是刺激该领域举报数量增多的重要原因之一。笔