城乡二元土地制度出路研究

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1、城乡二元土地制度出路研究•八二宪法对土地归属二元制实际上是有"心中保留"的。农村土地农民集体所有，但"农民集体〃是虚空的。对土地管理法进行规范分析后，村农民集体是否真的处在土地所有人地位，也有颇多疑问。•在继续维持二元化的前提下，进行土地制度改革，只会亦步亦趋地追随在城乡居民对土地权利的愿望后面，无法满足农业产业化的需要，难以解决城市商品住宅用地的续期问题。当然也就谈不上产权保护长效机制的建立。•因为对于权利要素的认识不清，加之要优先保护国家垄断土地一级市场的利益，不惜牺牲集体和农民利益，从而导致集体土地巨大的价值"沉淀〃为无法动用的存量资

2、产，而承包经营权和土地经营权价值有限。•住宅用地到期后如何续期？是否需要缴费？费用如何？续期的期限多长？这些表面上是技术问题，背后真正的问题是如何平衡土地全民所有和住宅所有权人的利益。•在现有的二元格局下，因为均偏重于国家对土地收益的垄断，无法在所有权与国有建设用地使用权、所有权与承包经营权权能区间范围内，选择对城乡居民最有利的土地权利形式。《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称《意见》）于2016年11月27日正式对外公布。由于该意见不仅仅是执政党的政策，同时也是国家的政策。笔者拟结合《意见》和相关政策的内容，

3、从宪法、民事财产法和团体法的角度，就如何在〃公私兼摄〃的物权法卞，厘清土地的含义，如何认识〃城乡二元〃土地制度的内在逻辑及其弊端，谈点体会和看法。为了克服弊端，笔者亦希望在现行改革思路之外，指出土地制度改革另一种可能的出路。《意见》对土地制度的相关表述及其局限《意见》全文共分12段，第一段阐明产权制度的重要性、产权保护存在的问题以及发布《意见》的必要性，第二段指明加强产权保护的总体要求，此外的10段文字则分别提出加强产权保护的10项任务。10大任务当中就有3项直接与土地制度有关。首先，《意见》在〃加强各种所有制经济产权保护〃的标题下，依次谈

4、到国有企业和国有资产保护、自然资源资产保护、集体资产保护和非公经济的平等保护。其次，针对一个时期以来城市房屋拆迁、农村土地征收过程中存在的突出问题，《意见》在〃完善财产征收征用制度〃的标题下，对公共利益、法律保留和补偿原则均予以明确规定。再次，《意见》注意将土地权利作为增加城乡居民财产性收入的手段。综观以上表述，不难发现《意见》的确触及了土地制度方面的一些突出问题，肯定了被称为〃二次土改〃的〃三权分置〃改革。与此同时，不能不看到《意见》对现实法律状况的迁就，不可避免地承袭了现行法律法规和政策自身的〃历史性〃缺陷，从而在土地制度改革方面《意见

5、》仍然存在着很大的局限性。这些局限性主要表现为：第一，从学理上未能正确界定土地的含义，未能明确地区分土地公有的公共职能和土地权利的私法使命，因而无法从〃公私兼摄〃造成的混乱屮突围；第二，未能正视〃城乡二元〃土地制度内在的紧张关系及其成因，讳言其与宪法之间的抵触，对其导致的弊端未采取措施，无法建立更有效率、更加合理的土地权利体系，当然也就谈不到土地产权保护长效机制的建立；第三，《意见》提到的相关措施，虽不无积极意义，但仍未跳脱〃公私兼摄〃、〃城乡二元〃的框框，执行屮会遭遇〃瓶颈〃甚至会窒碍难行。与上述局限性相关的，其实就是土地制度改革究竟改什

6、么、为什么改、怎么改的问题。对此，如果缺乏长远而审慎的擘画，如果无法在制度设计上争取做到平等、科学，那么，依据实质上不平等的实证法，即使做到了形式上的平等保护，又有多大的实益？最终势必使得《意见》贯彻落实的实际效果大打折扣，也使得《意见》作为大众所期许的〃产权保护的顶层设计〃，盛名之下，其实难副。最后，笔者建议将城乡土地并轨为一元体制，在此基础上重构土地权利体系，这或为土地改革的另一种出路。二.厘清土地的含义，对土地制度改革有〃定锚〃作用土地制度改革，当然是对与土地有关的制度进行改革。然而，何为土地？长期以來,土地的含义似乎并不成为问题。人

7、们在混沌观念的支配下，以宪法中关于全民所有（即国有）土地、集体所有土地的规范为母本，在民法通则、土地管理法和其他一系列的规范中，甚至在2007年制定的物权法中加以〃拷贝〃，但终究没有明了土地的法律含义。此处所谓混沌的观念，主要体现在3个方面的混淆：第一，将宪法上的〃所有〃和民法上的〃所有权〃混为一谈了。尽管土地是地地道道的有体物，也不能因此径以宪法上的土地所有和民法上的土地所有权相混同。因为：（1）宪法和民法各有其自身的任务。毫无疑问，宪法中对土地和其他自然资源归属的规定，旨在调整国家所有或集体所有的土地免受来自公民私人的侵夺，这是社会主义

8、国家宪法共通的规定，与资本主义国家宪法截然不同。（2）民法上关于所有权的规范并不能完全适用于宪法上的土地〃所有〃。我国1982年宪法始终只提土地的国家〃所有〃或者集体〃所有〃，以