城乡二元土地制度存在的问题及对策研究

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1、城乡二元土地制度存在的问题及对策研究【摘要】我国实行城乡不同的土地制度，造成我国城乡二元土地制度的原因是多方面的，主要由于土地征用制度的缺陷和土地产权残缺造成的。文章对城乡二元土地制度的危害进行了深度剖析，给出推进城乡一体化的政策建议。【关键词】城乡二元土地制度土地征用制度土地产权我国实行的是城乡不同的土地制度。城市的土地属于国家所有，城市土地市场已基本建立起来并且形成了相应的地价体系，国有土地使用权在市场上可以自由流转，转让的价格主要由市场来决定。农村的土地属于集体所有，只有集体范围内的农民才享有土地承包经营权，土地承包经营权的流转限于不改变集体

2、所有权性质和农业用途，不能自由转化为城市建设用地，农村土地市场地价体系尚未形成。政府征地是农村土地“转换”为城市建设用地的惟一合法途径，由此也形成了中国土地城乡分割的独特格局一、城乡二元土地制度形成的原因：造成我国城乡二元土地制度的原因是多方面的，其主要原因如下：（一）国家土地征用制度存在缺陷土地是城市发展不可缺少的资源，城市经济的发展，城市建设的进行以及城市人口的增加使建设用地需求增大，单纯的城市内部用地不能满足城市人口和产业发展增长的需求，必然有相应量的农村土地转换成城市或工业用地。在我国，这个转换的惟一合法途径就是土地征用，土地征用是当前国家

3、建设用地的主要增量来源。在土地征用市场，国家既是农民土地的独家买者，又是城市一级土地市场的独家卖者，农转非的土地资源配置被排斥在市场机制之外，农民无法成为独立的市场经营主体，也不可能通过市场分享农地转用租金，从而造成了城乡土地市场空间上的割断。另外，现行的法律规定征用农地按农地的原用途补偿（按照现行的农地征用标准，对农民的补偿通常在1.5万至3.5万之间），同时又规定市地（包括被征用的农地）按市场价格出让，二者之间有相当大的价差甚至是巨额的获利空间。从理论上讲，一定面积收益为1的农田，转换为工、商用地，其收益可增加为10倍、100倍，甚至更多。实证

4、研究结果表明，经济发达地区土地征收、土地出让和市场交易三者的价格比大约为1：10：50。用过程中，市场机制被排除在外，从而导致土地市场的价格割断。因此，土地征用制度对保证国家经济建设，促进经济发展起到了重要的作用，同时，也是导致农民权益缺失的根本原因，它割断了城乡土地的自由合理流转，导致了城乡土地市场的分割。（二）土地产权的残缺土地制度的核心是土地产权制度，它包括所有权、使用权、收益权和处置权。土地产权一般具有界区功能、激励功能、约束功能与资源配置功能，它是实现城乡土地一体化利用的必要条件。我国农村土地产权的残缺是导致城乡二元土地制度的另一重要原因

5、，主要表现在以下几个方面：第一，农村集体土地所有权界定不清晰。我国宪法规定：“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。但现行立法并没有界定哪些土地是集体的，更没有界定哪片土地属于哪一个集体所有。第二，集体土地所有权的权属不清，主体地位模糊。按照我国《土地管理法》规定，“集体所有的土地依照法律属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理”。但是“集体”是指哪一级，法律却没有明确规定。新实施的《物权法》规定：“属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”。但村民委员会

6、是村民自治组织，不具有法人资格。可以说，真正拥有土地所有权的集体组织只是一个名义上的所有权组织，在中央的政策安排下，集体组织无权行使土地处置权，因此，集体土地所有权不具有绝对性。第三，农地使用权流转制度的不健全。农地使用权流转制度的不健全，使农地资源的利用处于分散和低效状态，不利于土地的集约化经营和土地经济效益的提高，严重阻碍了土地、人力等资源向工业、城市的转移。因此，只有实现农村土地产权与城市土地产权对等，做到集体土地所有权的民事权利主体与国有土地所有权的民事权利主体平等，土地产权才能为城乡一体化用地及土地可持续利用提供法律保障。二、城乡二元土地

7、制度带来的问题20世纪904年代以来，中国独特的城乡二元土地制度为工业化和城市化作出了重大贡献，但也带来土地资源浪费、城乡差距扩大等问题。（一）城乡二元结构的土地管理体制使耕地保护面临着巨大的压力在城乡土地二元体制之下，城市国有土地的转让不仅有较大的自由空间，而且有较为完善的转让市场，而集体土地在现有制度框架内不能直接进入市场，必须先由政府“低价征用”，然后才可以由政府进行出让开发，这“一征一出”为政府提供了极大的增值牟利空间。在征地过程中，土地收购和出让价格差使政府获取不公正的“制度性”租金。2002年全国土地使用权招标拍卖收入平均每亩为35.6

8、7万元，而对征地农民的补偿通常只有每亩1.5万元~3.5万元。据统计，土地出让收益已成地方政府的重要财政来源，普遍占到地方