中国信访制度的历史变迁与特征：基于政策文本分析的视角

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1、中国信访制度的历史变迁与特征：基于政策文本分析的视角HistoricalChangesandCharacteristicsofChina"sPetitionSystem:FromthePerspectiveofPolicyTextAnalysis作者：于水/杨溶榕作者简介：于水，南京农业大学公共管理学院教授、博士生导师、副院长，ys@njau・cdu.cn；杨溶榕，南京农业大学公共管理学院助教，2014109029餉jau.cdu.cn。内容提要：木文运用文木分析的方法，围绕颁布时间、制度效力、政策体例和政策主题等形式特征变量，以及法律规范、模糊语言、原则性

2、规定、立法宗旨、具体工作制度等内容特征变量对中国信访制度进行了系统地分析，并总结了其特点和不足。它的不足主要表现在：在文木效力上，缺乏一部信访法律统一规范信访工作和信访活动；在制定结构上，存在制定主体众多、结构过于分散的特点；在文木用语上,名称使用存在同构性，行为模式缺少强制性法律后果作为保障，模糊语言和原则性规定造成自由裁量问题等。Thispaperusesthemethodoftextanalysis,focusingontheformalfeaturevariablesoftime,systemeffectiveness,policystyleandp

3、olicytheme,andcontentfeaturevariablesoflegalnorm,fuzzylanguage,principledregulation,legislativepurposeandspecificworksystem,makesasystematicanalysisonChina"spetitionsystem,andsummarizesthefeaturesanddeficiencies.Thedeficienciesaremainlymanifestedin:inthetexteffectiveness,thereisala

4、ckofapetitionlawstandardizingpetitionworkandpetitionactivitiesunifiedly;inthestructureofformulation,therearemanysubjectsandthestructureistoodispersed;inthetextlanguageusing,name-usingexistsstructuralphenomenon,thebehaviorpatternlacksmandator)^legalconsequencesasaguarantee,fuzzylan

5、guageandprincipledregulationbringdiscretionproblems.期刊名称：《公共管理与政策评论》复印期号：2017年03期关键词:信访/信访制度/形式特征/内容特征/文本分析Petition/PetitionSystem/FonnalFeatures/ContentFeatures/TextAnalysis标题注释：基金项目：基层信访“碎片化”治理及其法治化研究（15AZZ012）；江苏省社会科学基金项目（14SHB003）；中央高校业务经费配套项目（SKPT2015007）o一、问题的提出国内学界对信访制度关注度高，

6、且已有长期的研究。一是考察〃作为制度的法"，即关注抽象的法律条文、静态的制度文本。研究大体沿循如下内容展开：立足于历史学视角，考察新中国信访制度的形成和演变（冯仕政，2012）;立足于政治学和法理学视角,分析信访制度的性质、功能、结构及原则（田文利,2011）;另有一些研究对具体的制度文本进行微观分析，如解读国务院《信访条例》的特色及不足（邱锐，2005）;比较新旧《信访条例》的具体规定（傅颖、王莉,2005）;比较地方信访法规具体条款的异同及文本创新（肖唐镖、田鹏程，2016）;比较中外相近制度的相似与不同（章晓可，2006）。二是硏究〃作为中介的法"，即

7、考察〃各个程序参加者的主体行为及其行为间的相互作用"，把握制度运作的现实动态。相关研究通过实证调查，展现信访制度的运作过程和形态，剖析信访制度〃规范〃与〃事实"〃表达"与〃实践"之间的背离。例如,于建噱(2015)发现信访实践中访民上访和地方政府治理都存在机会主义,指岀信访制度运作的非制度化、詬呈序性、非规则化等机会主义特征；田先红(2012)通过国家一层政权——农民的三层博弈分析框架探讨〃包保责任制〃的运作机制，指出基层权力运作名实分离的矛盾现象；信访机制在运作中存在问题解决方式个案化、矛盾化解非公开化、诉求仲裁非程序性的特点(容志，2012)。国外对中国

8、信访制度的研究也十分丰富。早期影响较大的有美国学者O