中国制度变迁的财政视角

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1、中国制度变迁的财政视角学以致用，经济理论的最大用处是进行经济解释。从现实的观察开始，总结出有规律性的东西，并将其用于对现实的解释，这是经济学研究的基本路径。本文运用财政压力周期变动下的政府行为的理论，在一个制度变迁的框架内考察了公共政策的变化。并用来解释中国五十多年来的政策变迁，特别是对近三十年来中国改革周期中政策变化的解释提供一个新的视角。这些研究已经引起了经济学界广泛的兴趣。国内外学者更多地从制度变迁的成因、路径、成本收益等角度进行了广泛的研究，并对未来进行了积极的预测。经济学是对现实的解释，致力于中国经济学建设的学人不应放弃对这一史无前例变革的探索。运用一种新的方法，一种新的

2、视角，在不同的视角下透视体制变迁的现实，则是一种贡献①。林毅夫、蔡昉、李周（1994），樊纲（1995）、张军（1994）、程虹（2001）、杨小凯（2004）等分别从不同的层面进行了阐述，并得出了令人关注的结论。对重大的变革，人们的认识总是横看成岭侧成峰的。1929-1933年大危机过去了七十多年，经济学界对其成因的看法依然是远近高低各不同。对于中国五十多年的演化，特别是二十多年的改革，我们尚处于山中，因此不识改革真面目则是常态。给摸着石头过河的中国改革以尽可能多层面的理论解释是经济学的任务。多视角的研究可以提高经济学对现实世界的解释力。政府财政压力的程度是很难量化的，因此我们运

3、用的是广义的财政概念，它不仅包括政府预算中经常账户的执行情况，还包括债务、铸币税、产权等所有能够引发公共收支变动的过程。财政压力周期变动就是财政平衡到财政崩溃的过程，在委托代理的框架内，当委托人难以承受代理人提供的公共产品的价格时，便会终止代理关系。结果是财政崩溃，政府失败。在我们对中国近六十年制度变迁和公共政策演化的解释过程中，出于谨慎的原则，我们只是考虑财政压力的大小，不进行质的区分。下面的分析，也只是一个学者从经济学视角的学术思考。从大的财政压力周期变动的框架看，中国经历了两个周期：1949-1978，1978-2001。前者是一个完整的从财政危机到财政平衡再到财政危机的周期

4、。后者，是一个从财政崩溃到财政压力缓释再到潜在财政危机的过程。如果细分一些的话，前者还包括1958到1960年的财政压力波动。后者，则还包括1989-1991、1998-2000财政压力的骤然增大。本章主要讨论两个大周期的财政波动下公共政策的演化。本章的内容分为三节。第一节考察从1949-1978年财政压力周期变动下的政府行为。第二节考察1978-2001年公共政策的演化。第三节，对公共政策未来走势的逻辑推理。公共政策的演变对契约完全性的影响，财政危机引发的短期政策的操作及其累积效用、收入分化引致的制度僵滞以及集体行动中权威的出现将贯穿于本章对现实的解释。一、1949-1978年的

5、公共政策演化1949年新中国成立，新政府一开始面对的就是巨大的财政危机。财政危机的形成可以从两方面论述。一方面是显性的，包括支付国民政府遗留下的债务、新政权的稳定与维持费用的增加等。另一方面是隐性的，即新政权要体现出优于旧政权的经济绩效，如何选择一种较以前政权不同的经济增长方式便成为政府的一种偏好。特别是财政危机时期，往往就是集体行动领导者的偏好。因此，一种理想化的领导意志便转化为一种人为的试验。这种试验在财政危机时期难以实现，一旦危机有所缓解，便又被提上议事日程。违背经济运行规律的短期试验暗含着巨大的风险。为了解决财政危机，政府短期政策操作首先是在国内通过合约的改变来完成的。新政

6、权的形成是委托人重新寻找代理人的过程，制度变迁的结果是原来具有决定权的委托人不再具有决定权，而原来没有决定权的则成为一种主流的力量。在国民政府末期，革命的最终含义是穷人不再通过土地、资本或者劳动力这些市场的要素来与富人谈判，采取的是非市场手段的暴力革命。穷人短期内成为具有决定权的委托人，但是由于权威的存在，代理人的内部控制非常严重。新的合约开始形成，但并不固定，也非常不完全。表现在政府的财政收入上，就是税收并没有成为政府经常性的收入。这一方面是因为穷人作为大集团除了人力资本外就没有别的资本，而又由于教育的投入太少，这种人力资本又特别低。随着人头税的废止，税收收入自然不可能增加太多。

7、另一方面战争的破坏，使得原有的土地以及工业资本带来的增值减少，并且新合约未来的不确定性也降低了这部分要素拥有者进行投入的可能性。从数据来看，1949年全国财政收入303亿斤粮，支出567亿斤粮，赤字占支出的46.9%。为了弥补赤字，政府公共政策操作的第一步就是发行货币。1949年7月人民币发行总额为2800亿元，9月为8100亿元，10月底为11000亿元，11月达到16000亿元，结果自然是通货膨胀。但是由于财政的收支是以实物计价的，政府并没有获得相应的铸币税。相反