农村基层社会管理创新与村民自治制度的内洽性研究

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1、《东南学术》2012年第2期农村基层社会管理创新与村民自治制度的内洽性研究李勇华摘要:基层社会管理是我国整个社会管理的基础。农村基层社会管理已大大超出了原本村民自治场阈，对既有的村民自治制度提出了治理事务、治理人口、治理组织上的三大挑战，为此各地在乡村关系和村级组织架构上作了一些因应性制度变革。加强和创新基层社会管理背景下的乡村制度变革应以厘清基层政府管理与基层群众自治相互关系、还村民自治以本来面目为正当性依据，而不应成为新一轮行政权力扩张的理由。依此评价当下的基层社会管理创新，一种是厘清、加强和完善了村民自治制度的“制度内”创新，一种是侵害和动摇了

2、村民自治制度的“制度外创新”。关键词:农村基层社会管理;村民自治制度;内洽性中图分类号:D638文献标识码:A文章编号:1008－1569(2012)02－0068－12社会管理日益提上我国转型社会的重要议程。2004年9月胡锦涛在党的十六届四中全会上就明确提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”课题，特别强调发挥基层党组织、城乡基层自治组织、社团、行业组织和社会中介组织的作用，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。进入2011年，中央加大了社会管理创新的工作力度。年初胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨

3、班开班式讲话中提出了加强社会管理创新的“八点意见”。5月中共政治局召开会议，专题研究加强和创新社会管理问题。两次会议都特别提出，要进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。随后，各地纷纷出台文件，以基层为重点的创新社会管理工作全面铺开。创新基层社会管理，必然会衍生与城乡既有的“基层群众自治制度”的内洽性问题，特别是与制度化程度较高的农村村民自治制度的内洽性问题。一、“农村基层社会管理”范畴与“村民自治”范畴

4、“社会管理”实际上包含了“社会服务”和“社会管理”。本文的“农村基层作者简介:李勇华，浙江农林大学农村发展研究所副所长、教授。68《东南学术》2012年第2期社会”主要限于建制村范围。“农村基层社会管理”就建制村范围考量，就是在乡镇帮助和指导下，以村“两委会”为主导，其他村级组织和全体村民广泛参与，提供基本公共产品和公共服务，治理内外涉村各类事务，构建村域公共秩序的活动。而“村民自治”，就原本不但包括在党组织领导下村民委员会依靠全体村民自主治理本村事务，所谓“三自”“四民主”，还包括了要“协助”乡镇完成上级涉农事务，所谓“政务”。因此，从道理上说，农

5、村基层(建制村范围)社会管理实质上就是建制村的村民自治范畴，两者理应没有实质性的区别。但是现今语境中的农村基层社会管理的外延已大大超出了原本意义上的村民自治场阈。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》(2010．11)，村民委员会治理的事务主要由两大块组成，首先是村内自治事务，简称“村务”，《村组法》规定，“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷”(第二条);“管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，承担本村生产的服务和协调工作”(第八条)。其次是承接或曰“协助”做好政府下达的事务，简称“政务”，包括协助维护社会治安，协助做好公共卫

6、生、计划生育、优扶救济、青少年教育等项工作。应该说，自治村务与协助政务的内涵是比较单一明晰的，两者的界限也是比较清晰的。以浙江省《关于加强和创新社会管理的决定》(2011．4)和宁波市《关于进一步加强和创新社会管理的决定》(2011．7)为例，农村基层社会管理与服务的事务包括:(一)村级党组织功能的拓展。包括:服务型基层党组织建设;发挥党员在基层社会管理和服务中的先锋模范作用;加强两新组织党的建设;创新城乡一体的流动党员管理机制，发挥其在流动人口管理服务中的作用;推动村民委员会承担起依法组织开展自治活动、协助政府工作、开展监督活动的职责;加强基层群团

7、组织和其他社会组织建设，形成基层互联互补互动的社会管理网络。(二)综合治理网络的下延。包括:推进农村社区(建制村，下同)综治工作完全覆盖，形成综合治理基层一线实战平台，实现矛盾纠纷联调、社会治安联防、重点工作联动、突出问题联治、平安建设联创;推进农村社区警务制度建设，全面推行农村社区民警专职化，建立农村社区警务室，把警务工作进一步拓展延伸到最基层;建立纵向到村的法律援助一体化格局，乡镇(街道)有援助站，村建立联络点;加强流动人口的管理，建立流动人口协管员队伍;加强对刑释解教人员、社区矫正人员、吸毒人员的帮教管理，建立社区矫正信息管理系统;构建“大信访

8、”、“大调解”工作体系，实行县、乡、村三级联动每周矛盾排查。(三)基本公共服务的提供。建设农村社区便民服务信