城市环境空间管控体系研究

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1、城市环境空间管控体系研究摘要：环境空间管控和环境空间规划是我国城市空间规划体系屮的短板，我国亟需建立起一套城市环境空间管控体系，来参与城市空间规划体系的建立，进而彻底扭转城市环境污染被动治理的尴尬局面。构建覆盖城市各领域的环境空间管控体系是城市环境总体规划的主要任务。木文梳理了我国环境空间管控发展现状和问题，从城市环境总体规划的角度，在城市层面构建了由环境功能区划、以生态保护红线为核心的严格管控区以及环境承载调控等手段组成的环境空间管控体系，并以贵阳城市环境总体规划为案例，进行了环境空间管控体系的构建。最后提出了实施城

2、市环境总体规划空间管控的政策建议，保障空间管控体系能够落地和发挥作用。关键词：环境总体规划;源环境承载；贵阳环境空间管控;环境功能区划;生态保护红线;引言随着工业化和城镇化的快速推进，越来越多的资源和人口向城市集聚，城市的规模不断扩大。人U和经济要素的空间分布决定了污染物的空间分布，也决定了城市环境问题突出的空间特征，主要表现为城镇连片开发蚕食生态空间、部分区域污染物排放超出环境承载力等区域性、格局性环境问题。然而长久以来，我国环境规划滞后于城市化发展，缺乏对城市空间的管控手段，环境保护规划与措施在空间上不落地，环境对

3、城市发展的约束和引导不足［1］。自十八大提出生态文明建设以来，国家对环境空间管控，尤其是生态空间管控的重视程度逐渐提高,十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”，并提出了划定生态保护红线。2015年印发的《生态文明体制改革总体方案》提出“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的W土空间开发保护制度，着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题”以及“划定并严守生态保护红线”。其

4、后印发的《国民经济和社会发展第十三个五年规划要》《全国生态保护“十三五”规划纲要》等均进一步强调了空间规划体系、国土空间开发保护制度、空间治理体系和生态保护红线。环境空间管控和环境空间规划仍然是城市空间规划体系中的短板，我国亟需建立起一套城市环境空间管控体系，来参与城市空间规划体系的建立，进而彻底扭转城市环境污染被动治理的尴尬局面。1我国环境空间管控发展现状1.1现行空间规划中的环境空间管控我国现行的空间规划体系以主体功能区划、城乡总体规划和土地利用总体规划为主。主体功能区划目前主要在全国和省级层面开展，根据不同区域的

5、资源环境承载能力，划定“四区”（优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区），确定不同区域的主体功能，从宏观上引导分区的开发方向和强度，完善开发政策，形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局，自然保护区、世界文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等重点生态功能区划入禁止开发区。城市总体规划从城市建设的角度出发，规划范围主要为中心城区，通过划定“四区七线”（“禁止建设区、限制建设区、适宜建设区、已经建设区”和红、绿、蓝、紫、黑、橙、黄7种控制线），明确中心城区禁止、限制和适宜建设的地域范围，具有重

6、耍生态和环境价值的空间划入禁止建设区。土地利用总体规划从节约和合理利用国土资源的角度出发，规划范围为整个市域，划定“三界四区”（城乡建设用地规模边界、城乡建设用地扩展边界、禁止建设用地边界和允许建设区、限制建设区、管制建设区、禁止建设区），同样把具有重要生态和环境价值的空间划入禁止建设区。以上规划的出发点主要为区域开发建设和土地利用，非生态环境保护的视角，虽然对环境保护也有所考虑，但是份量较轻，保护的范围不全面。此外，由于事权限制和规划调整对象的局限，城市总体规划和土地利用总体规划对非建设用地的空间管制作用非常有限，和

7、关管控政策缺乏操作性［2］。主体功能区划主要起引导作用，管控力度不强，列入禁止建设区的生态功能区类型较少。此外，大部分城市尚未开展主体功能区划，省级其至国家级的主体功能区划在城市层而的作用有限。1.2环境空间管控的发展现状目前专门的环境空间管控仍以单要素专项环境功能区划为主，如水环境功能区划、大气环境功能区划、生态功能区划等，仅在该要素的范围内进行分区管控,对环境保护发挥了一定的作用，但是由于缺乏对生态环境、社会经济和人类健康等因素的综合考虑，环境保护的统筹指导作用有限［3］。在这种背景下，开始丫综合性环境功能区划的工

8、作，基于区域的资源环境承载能力，分区制定生态环境保护目标和污染物总量控制、工业布局与产业结构调整等环境管理要求。国家层面首先编制了《全国环境功能区划纲要》，将全国分为自然生态保留区、生态功能保育区、食物环境安全保障区、聚居环境维护区和资源开发环境引导区五人类,明确丫分区环境功能目标和分区生态保护、环境准入、污染控制、环境监管等环境