检察机关提起行政公益诉讼制度构建中的问题

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1、轴谡歸5K公蹄艇中的矚2018-04-0207:00:36中国检察官・司法务实2018年2期周虹王栋摘要：本文结合己有的实践经验特别是2015年起的两年试点经验，选取行政公益诉讼工作中理论和实践屮关注的几个问题，包括案件來源、案件范围、检察机关的身份地位、管辖问题、诉讼请求、举证责任、判决形式，对以上七个问题逐-进行探讨，总结出日前检察机关提起公益诉讼制度中还存在的一些不足，进而提出完善检察机关提起公益诉讼制度的合理建议，以期对相关制度发展有所裨益。关键词：行政公益诉讼行政诉讼法制度构建一、关于案件来源《行政诉讼法》规

2、定公益诉讼案件必须是“人民检察院在履行职责中发现”，对案件来源进行了限定，该规定的背后法理是检察权对行政权进行司法监督应当有一定的权力边界，否则既可能出现“地毯式摸排”、“运动式普查”等干预行政机关的正常执法，也超出了检察权现有的监督能力承载限度。但从前期试点经验来看，控告检察受理群众举报的来源尚未畅通，对新闻舆论报道的重大损害公益事件无法直接介入，对大量行政机关不作为又尚未构成追究刑事责任条件的案件没有设置发现途径，在刑事案件中发现的线索往往具有滞后性，因此，如果严格限制解释“在履行职责中发现”，将难以获得充足的公益

3、诉讼案源，也不利于公益的及时保护。为充分发挥检察机关提起行政公益诉讼的制度功能，有必要适度拓宽“履行职责”的内涵。一方面,要理顺现有渠道，将行政机关违法作为或怠于履职导致公共利益受损明确列入检察机关受理公民、法人和其他组织控告、举报的范围，对新闻报道中发现的损害公益事件通过对公安机关进行立案监督审查等程序转化公益诉讼案件线索，积极构建内部线索移送机制，增强线索移送的及时性；另一方面，应依据坚持中国共产党领导的政治体制要求和《宪法》《人民检察院组织法》关于检察机关对人大负责、接受监督并报告工作的规定，将办理党委、人大交转

4、的线索视为履行职责。二、关于案件范围检察机关提起行政公益诉讼的案件范围包含两个层而的问题，一是行政公益诉讼制度保护的公共利益范围，二是行政行为的可诉性问题，（一）关于行政公益诉讼制度保护的公共利益范围国家利益和社会公共利益涵盖社会生活的方方面面，但检察机关维护国家利益和社会公共利益的范围毕竞是有限度的，不可能做到面面俱到。检察机关维护国家利益和社会公共利益的范围至少应受到以下几个方面的限制。一是国家利益和社会公共利益所在领域的限制。《行政诉讼法》规定检察机关提起公益诉讼的范围是在“环境和资源保护、食品药品安全、国有财产

5、保护、国有土地使用权出让等领域”。首先，环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让都是社会高度关注、群众反映强烈的国家利益和社会公共利益容易受到侵害的领域，相关行政机关不作为、乱作为也是导致问题产生的重要原因，因此应当是检察机关重点关注和监督的领域。其次，对于四个范围之后的“等”字，高检院相关负责同志在对外发言时指出，应该作“等”外的理解，随着经验的积累、条件的成熟，在其他公益保护领域内检察机关也可以进行一些有益的尝试，该解读对“等”字做了开放性解读。但鉴于检察机关可调配的人力、物力和财力资源有限，

6、即使在法律明确规定的领域内仍不可能做到每案必查，再加上办理公益诉讼案件的经验有待于更充分的实践积累，办案规律有待于进一步研究完善，因此，现阶段不宜突破法律明确规定的公益保护范围，在“等”上下功夫、做文章。二是国家利益和社会公共利益可诉性的限制。从行政诉讼运作的内在特殊规律来看，凡诉讼客体必须具有法律上的可争议性、可裁判性和可执行性。［1］对于法律上没有可执行性措施保障的公共利益，是不能诉诸行政诉讼程序的，既然检察院不能以法院裁判的方式來维护这些类型的公共利益，检察机关也就不能通过提起检察公益诉讼的方式来进行维护。（二）

7、关于行政行为的可诉性问题关于公益诉讼语境下行政行为可诉性的问题，焦点主要集中在抽象行政行为上。2014年修改的《行政诉讼法》采用“行政行为”的概念替换原规定中的“具体行政行为”，并在第53条规定了对抽象行政行为的司法审查，在立法上可谓一大进步。按照这一规定，国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件属于司法审查范围，因为规章具有一定的法律效力，其制定具有严格的主体和程序规定，需要监督的情形比较少见，且按照《立法法》的规定受到权力机关的审査，不应在诉讼中对其进行合法性审查，而规章以下的规范性文件具有主体广

8、泛、适用普遍的特点，容易产生地方色彩或部门色彩重、制订过程公众参与度低等弊端，对公共利益的影响远远超过具体行政行为。实践证明，行政机关有法不依、执法不严、违法不究的问题，很多都是在规范性文件的指引下产生的，如广东省某厅级行政机关在对下级机关的个案请示答复中，明确相关行为人被追究刑事责任后不应予以行政处罚，这一文件在全省范围内被参照