检察机关提起公益诉讼的制度研究

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1、检察机关提起公益诉讼的制度研究【摘要】党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，然而，对于检察机关如何提起公益诉讼，法律并未给予明确规定。为了更好的保护国家利益以及社会公共利益，探索如何建立检察机关提起公益诉讼制度已是当务之急。【关键词】检察机关；公益诉讼；制度构建中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2015）12-069-04公益诉讼是与私益诉讼相对应的概念，最早来源于罗马法，一般是指针对违反法律法规，侵害国家利益、社会公共利益以及不特定他

2、人的利益，向法院提起的诉讼。按照适用的诉讼法的性质或者被诉对象（客体）不同，公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。我国《民事诉讼法》给予了“公益诉讼”原则性的规定，但是由于规定的原则性和笼统性，司法实践上对于公共利益的维护困难重重。而我国对行政公益诉讼还未予以立法，为了更好的理解和适用公益诉讼制度，深入探讨检察机关提起公益诉讼的制度建构具有重要的现实指导意义。一、检察机关提起公益诉讼的内涵有学者认为，《决定》提出的公益诉讼，是一种广义上的公益诉讼，不仅包括民事公益诉讼，还包括行政公益诉讼，但以行政公益诉讼为重点。①对此，笔者予以认同，实践中侵害公共利益和

3、国家利益的主体不仅包括行政机关，还有社会组织和个人，因此行政公益诉讼仅是《决定》所探索建立的公益诉讼制度的一个方面；但由于检察机关作为法律监督机关，主要是通过公权力对公权力实施法律监督，因此行政公益诉讼又是《决定》探索建立的公益诉讼的一个主要方面。检察院提起公益诉讼是指，对于行政机关、社会团体、公民、法人等实施的损害社会公共利益、国家利益以及不特定他人利益的违法行为，在无人起诉的情况下，检察院可以依据法律的授权代表国家向法院提起诉讼，请求法院追究侵权行为人的民事责任的诉讼。二、检察机关在公益诉讼中的职能定位检察机关在提起公益诉讼中究竟居于何种法律地位，享有

4、哪些法律权利，承担哪些法律义务，学界主要有以下五种观点:（一）法律监督说这种观点有两个核心的思想：首先，检察机关之所以提起诉讼，是基于法律授予的民事检查监督权；其次，由于检察机关提起民事诉讼只是其法律监督的一种手段，因而在民事诉讼中，检察机关只能是程序意义上的原告人，既不享有胜诉的利益，也不应承担败诉的风险。②这种观点认为起诉权是法律监督权的转化形式，但是这种转化是不对的。法律监督权和起诉权的根本目的不同，法律监督权是为了保证法律的正确实施，起诉权则是对被侵害权利的救济。（二）公益代表人说该说认为检察机关提起公益诉讼是为了保护国家和社会的公共利益，这是检察

5、机关提起公益诉讼的最终目的，所以在公益诉讼中检查机关的地位应为公益代表人。③这种观点仅仅从实体法出发，没有从程序法的角度阐释检察机关在公益诉讼中的法律地位，所以将检察机关定位为公益代表人仍有失妥当。（三）双重身份说该说认为检察机关在提起公益诉讼时兼具原告和法律监督者的双重地位，既享有原告的诉讼权利，又享有检查监督的权利。这种观点对检察机关在公益诉讼中所发挥的作用进行简单叠加，使原被告的诉讼地位难以平等，诉讼权利难以平衡，故而招致诉讼秩序的紊乱。所以将检察机关在公益诉讼中的职能定位为原告和法律监督者的双重身份不是明智之举。（四）原告人说该种观点认为检察机关在

6、提起公益诉讼时与普通的诉讼中的原告一样，察机关还是国家的法律监督机关，所以检察机关并不能与一般的原告等同。在公益诉讼中，检察机关仅是程序意义上的原告。（五）公诉人说这种观点认为，检察机关在公益诉讼中居于公诉人的法律地位，既体现检察机关的法律定位，又是其在刑事诉讼中公诉人地位的自然延伸，从而在形式上实现检察机关诉权的统一。首先，公诉本身并非仅指刑事诉讼，其最早是提起民事诉讼，只不过如今更多的体现为刑诉的职能；其次，检察机关的法律监督权决定了其在诉讼中不可能以普通原告的身份起诉，不可能与原告具有相同的诉讼地位；最后，从本质出发，检察机关代表国家利益提起的诉讼均

7、应称为公诉，不应因民事诉讼以及行政与刑事诉讼的性质不同而差别对待。综上所述，检察机关以公诉人的职能定位提起公益诉讼更为妥当，类比刑事公诉人的角色，检察机关在公益诉讼中可以称为民事公诉人或者行政公诉人。三、检察机关提起公益诉讼的范所谓检察机关提起公益诉讼的范围，是指检察机关可以针对哪些案件中的违法行为向法院提起诉讼。这里要区分民事公益诉讼和行政公益诉讼。对于民事公益诉讼，《民事诉讼法》第55条采取不完全列举的方式，明确规定污染环境、侵害众多消费者合法权益这两类侵害公共利益的行为可以提起公益诉讼，同时通过“等损害社会公共利益”这一概括形式予以补充。在审判实践中

8、，我们需注意的是：对于污染环境、侵害众多消费者合法权益的行为只有在