检察机关提起行政公益诉讼制度的思考

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1、检察机关提起行政公益诉讼制度的思考目录一、行政公益诉讼制度的定位与未來(-)行政公益诉讼制度的理论定位(二)中国应确立行政公益诉讼制度二、检察机关在行政公益诉讼中的法律定位(-)检察机关应作为提起行政公益诉讼的惟一主体(-)检察机关在行政公益诉讼中的诉讼身份三、建构我国行政公益诉讼制度的基本设想(-)检察机关提起行政公益诉讼的实体标准(二)检察机关提起行政公益诉讼的程序建构(三)积极探索检察机关提起行政公益诉讼需要完善相关法律摘要：行政公益诉讼是国家积极作为论的产物，有利于实现司法权与行政权之间的功能秩序，也并不违反无利益无诉权原则。作为司法机关监督行政机关权力滥用的制

2、度建构，对实现行政诉讼法的目的意义重大，我国应该确立行政公益诉讼制度。由于检察机关属于法定的法律监督机关，且与一般民众、法人与其他组织相比，在提起行政公益诉讼问题上具有比较优势，因此应成为行政公益诉讼的惟一适格主体。鉴于我国法律目前尚无行政公益诉讼的正式规定，这使检察机关提起行政公益诉讼存在法律障碍。其屮，通过修改行政诉讼法、人民法院组织法与人民检察院组织法，以明确检察机关提起行政公益诉讼的标准、范围、方式与程序等，则是中国行政公益诉讼制度发展的必然趋势。《屮共屮央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。最

3、高人民检察院于2015年2月5日公布的《关于贯彻落实V中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》，也把探索建立检察机关提起公益诉讼制度，作为“加强对违法行政行为的法律监督，积极促进依法行政”的重要任务。在实践中，检察机关提起国内首例行政公益诉讼案也取得了较好效果，行政公益诉讼更被媒体视为“法治建设中的一个可喜的信号”。遗憾的是，在2014年10月行政诉讼法修改讨论中，因行政公益诉讼争议较大，尤其是行政机关的强力反对，行政公益诉讼并没有被写进行政诉讼法，我国现行人民法院组织法、人民检察院组织法等也没有明确检察机关有权提起行政公益诉讼和法院受理行政公益诉讼案件

4、的条件、范围和方式等。面对改革路向、司法实践与正式制度之间的裂缝，法学界应该如何看待行政公益诉讼制度，应如何定位检察机关在行政公益诉讼中的地位与作用，以及我国现行法律又应该在未來做出何种调整，则始终是绕不过去的时代主题，有从理论与制度上给予特别研究的必要。一、行政公益诉讼制度的定位与未来讨论行政公益诉讼的定位与未來，需解决好两个前提问题：一是如何从理论上定位行政公益诉讼制度；二是中国有无必要实行行政公益诉讼制度。(-)行政公益诉讼制度的理论定位行政公益诉讼是针对国家行政机关的乱行为或不作为而由特定主体提起的诉讼，以区别于民事公益诉讼中的产品质量侵权、环境公害、医疗损害等

5、，它主要适用于行政机关乱作为或不作为的情况，比如，不执行罚款、不颁发行政许可等。由于行政权力本身就承担着维护或增进公共利益的职能，如其乱作为或不作为，发生侵害公共利益的可能性最大，以行政公益诉讼促使行政权力正确行使意义重大，是全面依法治国的题中之义。然而，在呼吁这一正式制度之前，尚须对其从理论上予以正确定位，这大概涉及三个基础命题：1・“无利益即无诉权”与行政公益诉讼无利益即无诉权原则，这是近现代民事与行政诉讼的基本原则，作为诉权耍件的“诉的利益”是法院为本案判决的前提，诉的利益是指当权益受到侵害或者与他人发牛纠纷时，需要运用诉讼予以救济的必要性。基于控制滥用诉权的考虑

6、,现行制度采取传统的诉权理论，以当事人具有实体法上的独立权利为前提，以保护公民个人利益为目标，将公民、法人或者其他组织的合法权益纳入其救济范围。我国传统行政诉讼理论也采用这一标准，并主张就行政诉讼而言，因行政机关滥用职权的行为，行政诉讼法赋予对具体行政行为具有利害关系的公民、法人或其他社会组织可以提起行政诉讼，以维护自己的合法权益。这种认定具有明确的法律依据，我国行政诉讼法第12条规定了人民法院受理行政诉讼的范围，从而明确了行政诉讼屮的“直接利害关系人”标准。此外，1999年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条规定：“与具体行政行为

7、有法律上利害关系的公民、法人或者其它组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”这表明，提起行政诉讼的原告应该是与行政行为有利害关系的行政相对人，与行政行为之间具有利害关系，这是公民、法人与其他组织提起行政诉讼的前提。然而，这一法律并没有对侵犯公共利益的具体行政行为或抽象行政行为作出规定，这就造成公共利益在受到违法行政行为侵犯之时，并没有法律救济路径。司法实践对此的处理也大抵如此，法院对原告的请求予以支持或驳回，需耍原告对诉权有诉的利益，以避免诉权的滥用。在具体的司法实践中，法院因原告主体不适格为由得驳回起诉，则均因为原告没有诉的利益。比