浅析省管县体制改革动因与改革预期

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1、浅析省管县体制改革动因与改革预期雷晓斐(中国人民大学国际关系学院政治学与行政学专业本科学生，北京100872)摘要：“省管县体制”改革是地方政府改革一个十分重要的方向，总体来看，这一改革目前只是处于试点阶段，其改革效果还不能早下结论，但是关注新生事物，发现改革过程中的新情况、新动向对于省管县体制改革的推进与完善意义深远。木文将注重阐释省管县体制改革发起动因。因为只有明确“源”，才能知道“流”，只有理解了改革的原因，才能认可改革的举措。关键词：地方行政体制改革；市管县体制；省管县体制中图分类号：D035.5文献标识码:A文章编号:1673-0992(2010

2、)08A-0022-01中国共产党第十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》文件中，对于今后一段时期中国行政体制改革设定了总体规划，其中对于地方行政体制改革做出了明确部署，文件指出“推进地方政府机构改革。根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府机构设置。在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构因地制宜设置。调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系。深化乡镇机构改革，加强基层政权建设”。从这一精神出发，中国地方行政体制改革最近几年蓬勃发展，其中市管县体制向省管县体制的转变引人注目。中国改革开放几十年的发展，政府的治

3、理模式与管理方式不断适应着改革开放的具体进程，不断调整着自身职能，在其中，有些原有的模式由于市场经济体制的逐步确立而显得落后于时代的要求。因此，政府改革将是伴随中国改革开放这一进程的长期工作。省管县体制改革是地方政府改革一个十分重要的方向，总体来看，这一改革目前只是处于试点阶段，其改革效果还不能早下结论，但是关注新牛事物，发现改革过程中的新情况、新动向对于省管县体制改革的推进与完善意义深远。木文将注重阐释省管县体制改革发起动因。因为只有明确“源”，才能知道“流”，只有理解了改革的原因，才能认可改革的举措。-、市管县体制的历史回顾市管县体制是在特定政治经济环

4、境中实施城乡、城乡一体化的一种思路。1959年9月，为了密切城市和农村的联系，促进工农业的相互支持，全国人大常委会发布了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》。自此，市管县得以迅速推广。十一届三中全会后，“为了解决地市分割的弊端，发挥中心城市的作用，加快城乡一体化建设的步伐"[l]o我国开始在全国范围内推行市管县体制改革尝试。1982年，党中央、国务院发出《关于改革地区体制，实行市管县的通知》,要求积极试行地市合并、市领导县，从而掀起了全国范围内的市管县新高潮。至1998年底，全国共有219个市领导1228个县（包括县级市、自治县、旗等）,平均每

5、个市领导5.6个县，市管县成为我国地方行政体制中的普遍现象[2]。1999年，中共中央发布了关于地方机构改革的2号文件，在文件中进一步明确了“市管县、市（县级市）”体制改革并要求各地加大改革力度。随着中央2号文件的贯彻和执行，地区行政建制已被撤销，市管县的行政体制全面确立。截至2004年底，全国334个地级行政区划单位中，已有269个市管县形式的地级市，市管县体制下的地级市所领导的县占全国总数的80%以上⑶。二、市管县体制的整体评价市管县体制在促进城乡协调发展，打破城乡二元结构，发挥中心城市的经济带动作用，精简政府机构等方面起到了积极做作用，实事求是地认识

6、市管县体制对于中国地方行政治理历史意义和时间价值是进行后续改革的前提，笔者认为,不能因为市管县体制在发展过程中出现的一些问题而将这一体制的作用完全否定，而应该看到其在历史中的积极意义。当然，市管县体制是在我国特定历史时期及特定政治经济环境中产生和发展起来的，因而在所难免会具有一定的历史局限性，会产生一定的负效应。具体来讲，有以下几个方面：一是在市与其所辖的县（或县级市）竞争发展过程中，加剧了各个县（或县级市）与市之间在人、财、事三方面的矛盾，加大了市所辖各个县（或县级市）之间的离心力。二是“市管县”体制并没有从根本上打破I口有的条块分割的管理体制，原本虚设

7、的地区一级变成了实设，不仅增加了政府层级，降低了行政效率，而且与宪法中有关地方行政架构的规定相违背。三是由于“市县竞争”造成内耗及资源过度向中心城市集中等原因，一方面导致中心城市的极度扩张，城市发展没有边界，没有止境的土地征用和【口城改造;另一方面，市所辖县的城市化水平极度落后，虚假城市化现象严重，整体上影响了城市化的进程，更加剧了城乡“二元化”结构。四是普遍推行“市管县”体制，在经济发展落后地区严重导致了“小马拉大车”的现象。经济发展落后地区的地级城市普遍能量不足，对周边管辖的广大农村地区无法产生足够的辐射能力；但由于实行“市管县”体制，不得不管辖自己无

8、法带动的县（或县级市）。三、省管县体制的改革预期（-）是省直管县有