土地开发权与我国土地管理权制度改革

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1、土地开发权与我国土地管理权制度改革摘要：我国土地管理权是由土地规划权、土地用途管制权、土地征收权等权力构成的一组权利束结构体系。改革现行土地管理权制度，是修改《土地管理法》无法回避的重大议题。我国土地管理权制度改革的既有方案，因改革切入口定位不清而存在诸如目标定位模糊、缺乏整体性和系统性考量等诸多弊病，并因此陷入了改革困境。以土地开发权为切入口，建立土地开发权制度平台，并将各项具体土地管理权纳入到这一平台上来推动其改革，是走出当下我国土地管理权制度改革困境的重要选择。中国4/vie　　关键词：土地开发权；土地管理权；土地管理法　　中图分类号：F301.11文献标识码：A：1009-

2、9107（2016）02-0008-06　　引言　　就我国土地管理法律制度的历史来看，1986年制定的《土地管理法》历经1988年修正、1998年修订和2004年修正三个阶段。总体来讲，1998年修订后的《土地管理法》围绕我国土地管理制度建立了一套相对健全的规范体系，形成了当下中国特色的土地管理权制度样态。然而，由于深受计划经济体制的影响，这一独具中国特色的土地管理权法律制度规范体系，无论是制度构造的逻辑抑或机理，都呈现出鲜明的以国家利益为本位的管制色彩，命令和服从的规范表达构成了文本规则的现实表达。然而，由于市场经济的迅速发展，土地上多元化利益主体诉求的渐趋形成，传统以命令和服从

3、为单一管制模式的土地管理权行使模式，难以顺应这一情势变迁，难以得到被管制者的自觉遵守，反映到当下的土地管理实践中，擅自变更农用地用途管制从事农地非农化开发、“小产权房”建设以及其他土地违法现象屡禁不止。可以说，诸多违反土地管理法现象的发生，从一定意义上揭示了我国当下的土地管理步入了失灵困境。至此，为顺应市场经济迅速发展的时代诉求，修改我国现行《土地管理法》，改革我国当下的土地管理权制度，已备受理论和实务界高度重视。　　从目前来看，在我国现行《土地管理法》修改已被提上议事日程[1]，如何改革我国的土地规划权、土地用途管制权、土地征收权等不同类型的土地管理权，以适用城镇化快速发展的客观

4、需要，已成学界重点研判的对象[2]，虽然学理上围绕各种不同类型的土地管理权改革献言献策，但反观现有的理论研究，因改革切入口的定位不清，而使得现有的改革方案存在诸如目标定位模糊、缺乏整体性和系统性考量等诸多弊病，并由此而导致所提出的具体应对方案陷入难有作为的改革困境。实际上，在我国土地管理权制度如何进一步推进改革，已成为亟待破解的重大法制课题，尤其是在城镇化急速发展的当下，显得尤为重要。依笔者拙见，我国土地管理权制度改革是一项复杂的系统工程，但改革切入口的准确定位和选择无疑是改革系统工程中最为基础性、最为关键性的工作。一定意义上讲，我国当下土地管理权制度改革方案陷入难有作为的改革困境

5、，与改革切入口选择不清密切相关，是故，准确定位切入口极为关键，尤其在强调改革顶层设计和协同推进的当下，从切入口层面推进这一改革策略的实现，显然，意义重大。鉴于此，本文拟围绕这一主题，作深入阐述，以求教方家。　　一、价值认知：学术观点及评价　　我国土地管理权主要是由土地规划权、用途管制权、开发许可权、征收权、登记权、税收权、监督权等构成的一组权力束结构体系。从这一权力束结构体系来看，立足于中国法语境，又可具体分为内核性权力和配套性权力，前者是以实现土地资源属性上承载的公益目标而对土地资源进行管制的权力，主要包括土地规划权、土地用途管制权、土地开发许可权和土地征收权等权力；而后者是以保

6、障土地管理权能够有效运行而设置的，主要由土地登记权、土地税收权和土地监督权构成。显然，在这一权力束结构体系中，最能体现权力束结构本质内涵的是内核性权力，其揭示了我国现行土地管理权有别于其他行政管理权的根本差异所在。本文在此所探讨的土地管理权仅指土地规划权、土地用途管制权、土地开发许可权和土地征收权几项内核性权力。　　（一）我国土地管理权制度改革的传统方案　　对我国土地管理权制度改革切入口的准确选择离不开对传统改革方案的总结和评价，概括起来，我国土地管理权制度改革的传统方案主要体现在两个层面：一是对我国现行土地管理权基本格局的颠覆式改革；二是在坚持我国现行土地管理权基本格局的基础上，

7、予以局部性的完善和改进，以实现制度的内在结构性升级和调整。　　其一，关于我国土地管理权基本格局的颠覆式改革，即颠覆型方案。目前，学理上，以张千帆为代表，主张打破我国现行土地管理权的基本格局，即，“在不损害国家利益的前提下，农民完全通过自己的劳动或者市场交换行为逐步建设城镇，城市居民或开发商也有自由和农民或者村组织自愿达成互惠交易，而用不着政府主导城市化进程”[3]。“目前的土地管理政策以耕地保护为名，一律禁止在农地上进行非农建设和开发，实际上已构成没有补偿的‘管制征收