推进土地制度改革破解我国土地财政困境

《推进土地制度改革破解我国土地财政困境》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在行业资料-天天文库。

1、2015年第2期推进土地制度改革破解我国土地财政困境*陈妍摘要：我国土地财政模式面临较大风险，已不可持续。破解我国土地财政困境关键在于推进土地制度改革，促使政府转变职能，包括改革征地制度，改革城市建设用地供应结构，改革土地出让制度，探索集体建设用地入市途径等。同时，应加快财税体制改革，建立地方税体系，把增量地方债务纳入规范的地方政府债券发行体制中，稳妥解决存量债务问题。关键词：土地财政土地制度改革配套改革作者简介：陈妍，中国国际经济交流中心副研究员。上世纪80年代后期，由于招商引资的需要，我国开始了土地使用权的一次性转让。1998年，国家启动了住房商品化

2、改革，土地增值空间开始显现。特别是实行土地招标、挂牌、拍卖（以下简称“招拍挂”）政策后，土地价格屡创新高，土地出让收入逐步成为地方政府的重要收入来源。于是，各地政府开始不断征收农民土地，通过拍卖获得财政收入，同时，用储备土地抵押取得的银行贷款进行城市建设，逐渐形成了中国特色的土地财政模式。*本文为2013—2014年度中国国际经济研究交流基金资助课题研究成果。·066·一、我国土地财政现状近十多年来，随着经济快速发展和房地产行业的持续繁荣，我国土地出让收入规模不断扩大，成为各地方城市建设和发展的重要资金来源之一。与此同时，土地出让收入的支出结构也发生了很

3、大变化，成本补偿性支出快速增长，压缩了土地出让收入用于城市建设的规模，但土地抵押贷款规模持续增大，地方政府对土地财政依赖度依然不减。（一）土地出让收入规模持续扩大近年来，我国土地出让收入规模不断扩大，并呈现快速扩张趋势。考虑到连续数据①的可得性等因素，用“全国土地出让签订合同总价款”这一指标反映我国土地出让收入规模。近十年来，我国土地出让收入加速增长，特别是2005年至今，虽然出现2008年、2012年两年下调趋势，但之后的反弹也异常明显。土地出让收入占同级财政收入比重大。2003年—2013年，大部分年份土地出让收入占地方本级财政收入比重都超过50%（

4、见表1），近年来占同期国内生产总值（GDP）的比重在5%～7%之间。大量城市有1/2～2/3的城市建设资金都是来自于土地出让收入。国家审计署的调查显示，2010年底政府性债务有40%左右要靠土地收益来偿还。在我国财政收入科目中，土地出让收入列在地方性基金收入科目之下，属非税收入。土地出让收入规模持续扩大，在地方财政收入中占比极重，这种状况与以税收收入作为财政收入主体的财税体制改革目标相悖，迫切需要改变。（二）土地出让支出中成本性支出剧增土地出让收入的持续快速增长以及支出的不透明，引发社会强烈关注和担忧，国家有关部门开始加大对土地出让支出的管理力度，严格限

5、制土地出让支出范围。根据目前的规定，土地出让支出可以用于：征地和拆迁补偿、土地开发、城市建设、城镇廉租房建设、农村基础设施建设等。其中，前两项属于土地出让的成本补偿性支出。近年来，土地出让支出中的成本补偿性支出增长迅速。从2010年—2013年的数据看（见表2），成本补偿性支出占比在持续增加，从2010年不足50%增加至2013年的近80%。成本补偿性支出增长迅速的主要原因在于，近几年征地拆迁补偿标准不断提高，用工成本和建安成本也快速上涨，于是征地拆迁补偿和土地开发成本都迅速上升。2013年的征地拆迁补偿支出比2010年翻了一番，土地开发成本则增长了2.

6、4倍（见表3）。与①全国土地出让签订合同总价款与缴入国库的土地出让收入略有差异，主要是合同成交价款口径略小，为“招拍挂”和协议出让收入，不含补缴土地价款、划拨土地收入和其他收入。·067·2015年第2期表12003年—2013年我国土地财政收入及其占地方本级财政收入的比重全国土地出让地方本级全国土地出让签订合全国土地出让签订GDP年份签订合同总财政收入同总价款占地方本级合同总价款占同期（亿元）价款（亿元）（亿元）财政收入比重（%）GDP比重（%）20035421.319849.98135822.7655.043.9920046412.1811893.3

7、7159878.3453.914.0120055883.8215100.76184937.4038.963.1820068077.6418303.58216314.4044.133.73200712216.7223572.62265810.3051.834.60200810259.8028649.79314045.4035.813.27200917179.5332602.59340902.8152.6952.69201027464.4840613.04401512.8067.626.84201131500.0052547.11473104.0059.95

8、6.66201226900.0061078.29519470.1044.045.