土地开发权与我国集体经营性建设用地入市

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1、土地开发权与我国集体经营性建设用地入市摘要：集体建设用地入市改革是当前研究的焦点和难点问题，亟须引入新的研究视角。从法理来看，立足于土地开发权视角，允许集体经营性建设用地入市，实现集体经营性建设用地与国有建设用地的“同地、同权、同价”，其本质是回归集体经营性建设用地之开发权的处分权能，以实现集体经营性建设用地之开发权与国有建设用地之开发权的法律上平等。回到土地开发权制度平台层面，借鉴国有建设用地之开发权的法制资源，加强集体经营性建设用地入市的法律制度建设，乃是当下解决集体经营性建设用地法制需求的理性选择。此外，这亦是实现城乡统

2、一建设用地市场的内在需要。中国2/vie　　关键词：集体经营性建设用地土地开发权集体土地所有权　　中图分类号：DF413文献标识码：A：1673-8330（2017）02-0110-10　　一、问题缘起：集体经营性建设用地入市引发的法制课题　　在1998年我国《土地管理法》修订前的一段时间内，允许农村集体建设用地的市场化流转，具有明确的政策和法律依据。①然而，由于当时土地管理制度不健全，对耕地资源保护制度缺乏，在集体建设用地市场化流转所带来的巨大利益的诱惑下，大量的耕地资源被随意开发，严重威胁到国家的粮食安全。②1998年我国

3、《土地管理法》在修订时，关闭了这一市场，即对于农村集体建设用地而言，只能在法律严格限制的范围内从事开发建设，而不能进行市场化的流转，简言之，集体土地被征收转为国有土地后方可从事市场化开发建设。立法和政策的转变，带来的结果是城乡建设用地的地权结构配置形态的二元化。③　　然而，在城乡地权二元配置备受社会诟病的当下，如何实现城乡地权的同地、同权，参见刘守英：《中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革》，载《国际经济评论》2014年第3期，第9页。已成为当下我国土地法律制度改革的重大法制课题。2004年颁布的《国务院关于深化改革严格土地

4、管理的决定》指出：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”这一决定的出台，一方面宣示了当下地权配置不公平改革应以集体建设用地作为切入口，另一方面赋予了农村集体建设用地的流转的权利，但其规定过于简单，存在诸多不明朗的弊病，由此，十七届三中全会、十八届三中全会以及中央一号文件对于农村集体建设用地的流转做了更为深入、细化的规定。为此，2008年中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建

5、设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”2013年中共十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出：“建设城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、出租、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。此外，2014年1月19日中共中央、国务院发布的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（中央一号文件）亦同样指出：“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让

6、、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。有关部门要尽快提出具体指导意见，并推动修订相关法律法规。各地要按照中央统一部署，规范有序推进这项工作。”另外，十八届四中、五中全会《决定》，2015年的中央农村经济工作会议等中央政策亦同样重申了这一规定。　　由此而言，允许农村集体经营性建设用地入市已具有了明确的政策依据。但随之而来的问题是，如何实现农村集体经营性建设用地入市这一重大政策问题的法律化？这需要回答以下几个问题，如何从法理层面解读农村集体经营性建设用地入市之本质

7、？允许农村集体经营性建设用地入市，会给现行的地权规范配置带来何种影响？就其影响而言，现行法须做出何种应对？等等。目前，虽然学界围绕这一主题展开了诸多理论研究，对相关法律制度建设起到了重大的理论指导作用，参见陈小君：《构筑土地制度改革中集体建设用地的新规则体系》，载《法学家》2014年第2期；温世扬：《集体经营性建设用地“同等入市”的法制革新》，载《中国法学》2015年第4期；陆剑：《集体经营性建设用地入市的实证解析与立法回应》，载《法商研究》2015年第3期；房绍坤：《农村集体经营性建设用地入市的几个法律问题》，载《烟台大学学

8、报（哲学社会科学版）》2015年第3期。但客观而言，这些研究存在视角单一、理论不够深入以及实践可行性值得进一步检讨等弊端。鉴于此，笔者拟转换研究视角，立足于土地开发权理论层面，笔者近几年已就土地开发权理论展开了系统性研究，将集体经营性建设用地“入市”置于土地开发权制度平台上展