从政策博弈到立法博弈——关于当代中国立法民主化进

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1、从政策博弈到立法博弈——关于当代中国立法民主化进从政策博弈转向立法博弈，是权益分配机制的重大变革，也是呈现于此刻中国大地上有关分配正义的重要事实。过去中国的公权力表现为一种高度一元化状态，最高权力的指令构成了全体行动的纲领，社会听命于政治，而政治一统，基本谈不上所谓博弈问题。近二十年来，多元利益和多元主体的形成，逐渐造成了由利益博弈来担当正义分配的机制之势，表现为从政策博弈向立法博弈的转型，其实质是利益博弈的法制化。立法博弈展示了中国式政治、社会转型的真实形态，牵扯到公权与私权、社会与国家等多方因素。这种转变催生立法的公开性与程序化的可能性，形成“立法

2、市场”的制度潜能。立法博弈是一种治理方式，公众参与和公民社会的发育是政策博弈向立法博弈转型的应有之义。关键词：博弈；政策博弈；立法博弈；公众参与二十世纪末十多年间，公共权力机构主要诉诸政策博弈决定分配正义，以政策导向影响利益分配。因此，争取出台某项政策，构成了行政落实政治的主要手段，也是权力或者部门权力的自我巩固机制。也就因此，一段时间内，“有关部委”　　从政策博弈到立法博弈——关于当代中国立法民主化进从政策博弈转向立法博弈，是权益分配机制的重大变革，也是呈现于此刻中国大地上有关分配正义的重要事实。过去中国的公权力表现为一种高度一元化状态，最高权力的指

3、令构成了全体行动的纲领，社会听命于政治，而政治一统，基本谈不上所谓博弈问题。近二十年来，多元利益和多元主体的形成，逐渐造成了由利益博弈来担当正义分配的机制之势，表现为从政策博弈向立法博弈的转型，其实质是利益博弈的法制化。立法博弈展示了中国式政治、社会转型的真实形态，牵扯到公权与私权、社会与国家等多方因素。这种转变催生立法的公开性与程序化的可能性，形成“立法市场”的制度潜能。立法博弈是一种治理方式，公众参与和公民社会的发育是政策博弈向立法博弈转型的应有之义。关键词：博弈；政策博弈；立法博弈；公众参与二十世纪末十多年间，公共权力机构主要诉诸政策博弈决定分配

4、正义，以政策导向影响利益分配。因此，争取出台某项政策，构成了行政落实政治的主要手段，也是权力或者部门权力的自我巩固机制。也就因此，一段时间内，“有关部委”对于担责立法并非一定十分情愿，甚至能推就推，而汲汲于政策制定和颁行的主导权。即便是拟定法则，也主要是为了贯彻某项政策。八十年代中期，司法部劳改局曾经受命草拟“监狱法”，即着手组织班子，进行狱制调查，翻译国外资料，“费力得很”，一些人认为似乎干扰、分散了“改造与生产”的主责。进入新世纪以来，尤其是最近几年，情形大变，各个部委争抢立法主导权，甚至尽量排斥利益竞争方参予分羹，社会力量亦且介入立法过程，导致权

5、益分配出现了自政策博弈向立法博弈的转变势头，预示着整个中国治理方式的转型。一那么，其所为何来？又欲将何往？其间的关键在于，因应国家的法制化进程，立法成为利益分配机制，因而立法过程成为权力博弈平台，公共权力机构自然无法置身事外，立法博弈遂正在成为一种治理方式。此为一种发展趋势，也是刻下愈益显然的事实，并已为各方所关注。所以，我们看到，这几年中国立法实践中出现了公权力部门以立法自重，着意护持自家权益的现象，社会力量与民间团体同样积极关注并且希望介入立法过程。于此，各种因素错综纠结，林林总总，将中国社会的多元化趋势，演绎得淋漓尽致。一部“反垄断法”，商务部、

6、工商管理总局和发改委争抢拟定，拉扯的结果，花落商务部，情定长安街，即为政策博弈转向立法博弈的佳例。各家争抢立法主导权，均事出有因，持论有据，振振有辞。譬如，1999年开始，国家工商总局连续组织开展全国性的反垄断专项执法活动，积累了相应的行动资质和权能，此时担责法案草拟，自属驾轻就熟，当仁不让。而且，工商部门本来就是以规范市场为己任，担责反垄断事宜，可谓名正言顺，权责匹配。与此同时，国家发改委于2003年颁行《制止价格垄断行为暂行规定》，自我赋权，将对于垄断行为的认定、处罚和解释权力，划归自身，也并非毫无道理。迄至2004年3月，商务部更是抢先提出立法草

7、案，提交国务院法制办，规定商务部才是“反垄断主管机关”，并于同年9月成立反垄断调查办公室，大有抢滩在先，造成既定事实的架势。透过纷纭现象，不难看出，三家争抢立法主导权，不仅意在揽责，而且，志在权益。换言之，无论谁家制定，有一条是肯定的，即必然将垄断与否的最终裁断权划归自家，由自家担当反垄断的调查、认定、市场竞争评估、拟定竞争政策与立法，以及国际交流诸项，从而于治域扩张的同时，坐收红利。这才是博弈的核心所在，而为各家心照不宣者也。[1]毕竟，此法素以“经济宪法”著称，事关权益，而权力本身具有扩张势能，不得不为也。绕有趣味的是，最后出台的《反垄断法》第9条

8、规定，“反垄断委员会”是国家反垄断执法机构，由国务院另行指定或者组建，并由国务院确定其“工作规