从政策博弈到立法博弈

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1、从政策博弈到立法博弈　　从政策博弈转向立法博弈，是权益分配机制的重大变革，也是呈现于此刻中国大地上有关分配正义的重要事实。过去中国的公权力表现为一种高度一元化状态，最高权力的指令构成了全体行动的纲领，铁板一块，层层辖制，社会听命于政治，而政治一统，基本谈不上所谓博弈问题。晚近二十年来，尤其是最近十年间，多元利益和多元主体的形成，逐渐造成了由利益博弈来担当正义分配的机制这一“不得不然”之势，表现为从政策博弈向立法博弈的转型。　　具体而言，二十世纪末十多年间公共权力机构主要诉诸政策博弈决定分配正义，以政策导向影响利益分配。因此，争取出

2、台某项政策，构成了行政落实政治的主要手段，也是权力或者部门权力的自我巩固机制。也就因此，一段时间内，“有关部委”对于担责立法并非一定十分情愿，甚至能推就推，而汲汲于政策制定和颁行的主导权。即便是拟定法则，也主要是为了贯彻某项政策。八十年代中期，司法部劳改局曾经受命草拟“监狱法”，即着手组织班子，进行狱制调查，翻译国外资料，“费力得很”，一些人认为似乎干扰、分散了“改造与生产”的主责。进入新世纪以来，尤其是最近几年，情形大变，各个部委争抢立法主导权，甚至尽量排斥利益竞争方参予分羹，社会力量亦且介入立法过程，导致权益分配出现了自政策博

3、弈向立法博弈的转变势头，预示着整个中国治理方式的转型。　　一15　　那么，其所为何来?又欲将何往?其间的关键在于，因应国家的法制化进程，立法成为利益分配机制，因而立法过程成为权力博弈平台，公共权力机构自然无法置身事外，立法博弈遂正在成为一种治理方式。此为一种发展趋势，也是刻下愈益显然的事实，并已为各方所关注。所以，我们看到，这几年中国立法实践中出现了公权力部门以立法自重，着意护持自家权益的现象，社会力量与民间团体同样积极关注并且希望介入立法过程。于此，各种因素错综纠结，林林总总，将中国社会的多元化趋势，演绎得淋漓尽致。　　一部“反

4、垄断法”，商务部、工商管理总局和发改委争抢拟定，拉扯的结果，花落商务部，情定长安街，即为政策博弈转向立法博弈的佳例。各家争抢立法主导权，均事出有因，持论有据，振振有辞。譬如，1999年开始，国家工商总局连续组织开展全国性的反垄断专项执法活动，积累了相应的行动资质和权能，此时担责法案草拟，自属驾轻就熟，当仁不让。而且，工商部门本来就是以规范市场为己任，担责反垄断事宜，可谓名正言顺，权责匹配。与此同时，国家发改委于2003年颁行《制止价格垄断行为暂行规定》，自我赋权，将对于垄断行为的认定、处罚和解释权力，划归自身，也并非毫无道理。迄至

5、2004年3月，商务部更是抢先提出立法草案，提交国务院法制办，规定商务部才是“反垄断主管机关”，并于同年9月成立反垄断调查办公室，大有抢滩在先，造成既定事实的架势。透过纷纭现象，不难看出，三家争抢立法主导权，不仅意在揽责，而且，志在权益。换言之，无论谁家制定，有一条是肯定的，即必然将垄断与否的最终裁断权划归自家，由自家担当反垄断的调查、认定、市场竞争评估、拟定竞争政策与立法，以及国际交流诸项，从而于治域扩张的同时，坐收红利。这才是博弈的核心所在，而为各家心照不宣者也。15　　毕竟，此法素以“经济宪法”著称，事关权益，而权力本身具有

6、扩张势能，不得不为也。绕有趣味的是，最后出台的《反垄断法》第9条规定，“反垄断委员会”是国家反垄断执法机构，由国务院另行指定或者组建，并由国务院确定其“工作规则”。大家猜测，很可能还是由商务部来具体承担，也不排除联合其他部委共同操作的可能性，正说明其间博弈炽烈，一时难断，只好俟诸未来，由更高行政权力进行配置。于是，权益分配的立法博弈机制与行政主导的政策型机制，两相交织，正说明中国处在转型时段，进退之间，微妙得很。特别是刻下中国最为主要的垄断即行政垄断，而《反垄断法》恰恰对于行政垄断无实质性规制。其实，不仅电力、电信、邮政、石油、烟

7、草、民航和铁路等行业依然实行垄断经营，而且，教育、医药、出版、旅游、殡葬等行业同样属于垄断，它们对于刚性的反行政垄断规定引出的向市场让度权力之举，当然全持抵制态度，导致立法在此问题上骑墙，模糊其事，同样说明了权益分配的立法博弈机制与行政主导的政策型机制难解难分，表明中国处在转型时段，进退之间，不仅微妙得很，而且为难得很。　　不特此也。除开公共权力部门，各种利益集团不仅参予政策博弈，如“三G”标准的制定和牌照的发放，国产汽车的产能与标准，而且积极投身立法博弈，力争有利于己的分配格局。以《邮政法》的修订为例，邮政总局提供的邮政服务历来

8、价高质次，而且网点分布极为错乱，更且不足，向为世诟病，却因为垄断格局，而坐收红利。《邮政法》修订过程中，2004年2月，上海35家民营快递公司联名向全国人大常委会发出了《上海市部分国内快递企业对邮政法修改的意见和建议》。翌年，沪上七家民营特快行业及