政策监控视角下农村土地污染治理问题探析——以云南省为例

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1、政策监控视角下农村土地污染治理问题探析——以云南省为例/王禹熙普永贵近年来，党和国家十分重视环境污染问题，特别是农村土地污染问题。从国家统计局发布的年度数据来看：我国２０１３年环境污染治理投资总额为９０３７．２亿元，２０１４年上升为９５７５．５亿元，较上年增长５．９６％。同时，国家也出台了多部相关的法律和政策，如：十二届全国人大常委会第八次会议修订通过了《环境保护法》，该法自２０１５年１月１日起施行；２０１６年５月２８日，国务院印发了《土壤污染防治行动计划》，通称《土十条》。然而，农村土地污染问题仍十分严重。笔者认为，其问题的关键是政策监控环节缺失。政策监控是政策监

2、督与政策控制的合称，是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程，其目的在于保证政策系统的顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。［１］政策监控不是政策过程中独立的环节，其贯穿于整个政策过程之中。一、政策监控在农村土地污染治理中的作用近年来，我国十分关注生态保护问题。２００７年，党的十七大报告第一次明确提出了建设生态文明的目标，并提出要统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，把到２０２０年成为生态环境良好的国家作为全面建成小康社会的重要目标之一。随后，党的十八大提出了美丽中国的概

3、念；２０１３年中央一号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》中提出了美丽乡村的概念；十八届五中全会提出坚持绿色发展，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策。环境保护部于２０１４年１２月４日公布了一批投保环境污染责任保险的企业名单，包括２２个省市区的近５０００家企业，涉及重金属、石化、危险废物处置等行业。从２００７年至２０１４年，投保环责险的企业已经超过２．５万家次，保险公司提供的风险保障金累计超过６００亿元。［２］然而，政策在执行过程中可能会出现偏差，因此需要政策监控保障政策能够得到有效的执行。（一）通过实时监控和负激励手段遏制环境

4、污染事件的发生当前，依然存在由于轻微的环境污染问题不易被发现或者因其影响范围有限而不被重视，导致环境污染主体免于受惩罚而继续从事污染环境的生产活动，使得相关政策未能达到应有的效果，从而不能实现政策目标的问题。惠勒等人在对我国环境污染费征收情况进行分析后发现，我国环境规制政策主要以排污费等经济激励政策为主，而没有执行严厉的法律惩罚，导致政策执行不到位。［３］由此可见，政策监控的实施成效会影响政策目标的实现，因此应加强政策监控。应对有实施污染行为动机的组织及个人进行实时监控，通过负激励手段严惩污染行为。公共部门在引进工商管理技术手段进行治理的过程中，通过排污费征收政策使

5、环境治理取得显著效果，政策法规和制度因素对排污费征收政策执行力有显著影响，特别是中央政策法规对地方政府的控制力越强，政策执行力也越强。［４］可见，政策监控的强弱体现了不同层级政府的控制力，高强度的政策监控附以对污染行为的严惩，将在很大程度上遏制环境污染事件的发生。此外，政策监控主体的多元性也预示了实时监控的可行性。当今社会，由于多元性、复杂性和不确定性等因素的存在，政府在实施环境污染治理时可能会遇到更多棘手的问题，因此应当加强多元主体的合作，让公共部门、私人部门、公众和学者共同治理环境污染问题。［５］因为不同的主体基于自身的利益诉求而达成保护环境这一共同的目标，发挥

6、各自具有的优势，将会使实时监控成为可能。（二）通过实时监控实现以他律促自律在农村土地污染问题上，由于政策监控不到位而导致政策监控目标与政策监控结果之间存在一定的差距。从现实情况来看，政策监控的实施主要依靠企业自主监控的方式，如：在一些国控企业内，由环保部门向企业下发相关文件，企业将已制定的监测方案上报给环保部门并由其进行审核，再根据环保部门提出的要求进行相应的调整并按规定时间上报相应指标的检测情况。对于企业来说，其是理性经济人，在追求经济利益的过程中，面对利益与责任的抉择时，必然倾向利益。因此通过企业自律的方式很难实现政策监控的目标。实时监控环境污染行为可视为一种环

7、境公共服务，即针对地方政府环境治理问题，通过第三部门、私人部门以及公众等多元主体共同提供环境公共物品的供给，以解决地方政府的环境治理难题。［６］当惩罚措施已具备并且环境污染主体的具体行为也受到外部组织或个人的实时监控时，才能杜绝环境污染主体的侥幸心理，使其从趋利避害的心理出发，自觉地实现自主监控的政策初衷。由此可见，通过优化政策监控的方式，可以实现改善农村土地污染治理现状和有效治理农村土地污染的政策目标。（三）通过预防环境污染事件的发生降低治理成本在政策执行的过程中，政策监控具有预防环境污染发生的作用，而且预防的成本往往低于污染发生后的治理成本。因此，为了提高政