政策梳理视角下我国大气污染治理特点及政策完善方向探析

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1、政策梳理视角下我国大气污染治理特点及政策完善方向探析文／张永安邬龙摘要：通过梳理我国1988-2014年主要大气污染治理政策，并对相关政策的特点进行分析，从政策制定的视角分析了我国政府在大气污染治理方面的执行情况与不足，提出未来需要在排放标准制定、经济激励政策工具采用和经济环境政策协同等方面进一步完善的建议。.jyqk2.5解析，明确了大气污染治理的主攻方向，2013年颁布了《大气污染防治行动计划》这一行动指南，为今后的治理工作提供了宏观方向，表明政府认识到雾霾问题的治理需要系统的顶层设计。更新了一大批监测、排放标准，例如《火电厂大气污染物排放标准》(GB13223-201

2、1)替代了2003年的旧标准，各生产行业排放标准均进行了更新，环境空气质量标准和环境空气质量指数(AQI)也在2012年进行了更新，以适应新的空气质量监测和发布的要求。随着PM2.。解析研究的深入，2014年的政策颁布更具有针对性，主要针对燃煤、机动车、工业生产和扬尘四大主要，例如发布《煤电节能减排升级与改造行动计划（2014-2020年）》、《能源行业加强大气污染防治工作方案》、《2014年黄标车及老旧车淘汰工作实施方案》等，更进一步从宏观上把控治理方向。此外区域联防联控工作也已初步展开，颁布了《京津冀及周边地区重点行业大气污染限期治理方案》等，对重点污染区域相关行业给出

3、了具体的减排要求和期限。我国大气污染治理政策特点及不足分析大气污染治理政策以监测标准居多，排放标准尚不成熟我国大气污染治理政策近年来发布和更新数量增长较快，但污染物排放标准及生产技术规范仍不成熟，监测标准和技术规范较多，表明当前大气污染治理的主要工作为排放清单确定和污染测定，污染治理处于初级阶段。2014年4月以来，以北京环保局为代表的各地环保部门陆续发布了PM2.5解析研究成果，相较于2012年的解析结果更为精确，这为未来大气污染防治提供了方向性基础。对各主要排放的标准控制将成为未来的治理重点，这包括两方面内容，其一是严格将各行业部门排放贡献降低到标准值，其二是给出细化的

4、技术标准和规范。“十一五”期间各类排放标准就已经陆续出台，但并没有达到预期效果，首要原因是标准力度不够，标准规定值仍超过了环境承载力，且相关部门对标准的执行力度不够；另外，污染的复杂性是深层原因，由于对污染成因研究的不足，使得当前标准无法全面应对污染形成的所有要素，例如，北京的绝大部分油品质量和机动车尾气排放均能满足排放标准，然而从北京市PM2.5来看，机动车在本地污染贡献中的比重仍高达31.1%，一方面是由于庞大的保有量造成的，但从另一个方面也表明标准的不完善，标准中对拥堵造成的燃烧不完全等因素并没有考虑。各类标准的完善有赖于对污染形成因素的进一步解析。经济手段少，政策治

5、理效果不明显纵观现行各类治理政策，我国所采用的多为强制性手段，对各类污染排放进行顶端控制，而诸如财税类、补贴类等经济手段并不完善。强制性的命令控制型政策工具的效果较为直接，但也暴露出很多弊端。第一，强制性手段需要较高的政府管控成本，这类政策能否产生效果取决于实施的强制力度，若监管不力则各类标准规范将成为一纸空谈，而政府很难对众多中小型企业一一把关。第二，强制性手段效率低下，从各部委网站上来看，政府通过通知公告形式颁布的各项政策占了七成以上，这类政策多数不具有实际操作性，且强制程度较低，以这种方式对企业和个人的方方面面进行管控其政策响应率必然不高，同时还会造成“以罚代管”等现

6、象的发生。在承认强制性手段的基础作用同时，应该看到经济手段在解决外部性问题上的优势，在市场的作用下，通过征收资源税、节能减排补贴等形式自发地促使企业应用新能源、改进工艺以便获得更高的收益，最终在市场的调节下淘汰落后产能，实现经济和环境污染间的脱钩增长。然而目前我国各类经济激励型政策工具并不完善，以能源税为例，燃煤燃油对PM2.5排放贡献较大，我国从1994年开始对煤、原油、天然气等能源征税，然而能源税占财政收入的比重较小（约1%），并没有成为有财政收入意义的税种，从2013年统计数据来看，美国仅针对燃油征收的消费税就占全美财政收入的1.5%，日本的石油税占财政收入比重更是高

7、达6%。大气污染相关的排放税也仍在设计阶段，如碳税的推行仍面临各行业的阻力。其他诸如排放权交易等新型政策工具处在试点阶段，碳排放权交易仅在四个城市初步试行。总之，推进财税政策改革，推行适合中国情境的新型污染治理政策工具等工作亟需完成。“通盘顶层规划”尚未形成，政策发布机构协同不足前文已经提到大气污染治理是一个复杂的系统问题，从排放主体来看，需要对各产业部门、交通部门、居民等进行全面调控；从污染物构成来看需要对硫化物、氮氧化物、有机物等进行减排；从政策类别上来看，环境问题与经济发展之间有着密切的联系，实现经济环境脱钩