公务员录用制度若干问题的法律解析

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1、公务员录用制度若干问题的法律解析[提要]本文是作者《立法学方法在行政诉讼中的运用研究》课题公务员录用纠纷专题诉讼研究的成果之一，写作时间为2006年5月至7月。文章对公务员录用制度中招录机关和公务员录用主管部门的法定职权以及报考者的权利进行了系统的界定，突出以立法学的视角对当前设定年龄、学历等公务员报考资格条件的违法性进行了深入的剖析，对公民在公务员录用中的资格权和竞优权问题的研究有一定的理论创新，并首次对公务员录用纠纷的处理进行了系统的梳理，有较强的实践指导性。　　[关键词]法定职权政治权利资格权竞优权科学人才观司法能力

2、　　对担任主任科员以下及其相当层次的非领导职务公务员实行公开考试、平等竞争、择优录取的录用制度，是我国实行公务员制度的一个最具有标志性、决定性和最具影响力的措施。在1993年国务院制定和颁布实施的行政法规《国家公务员暂行条例》（以下简称《公务员条例》）和2005年全国人大常委会制定并于2006年开始实施的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）中，对公务员录用制度骨架内容的规定大致相同，但是实际录用工作中包括对录用纠纷的处理工作过程中，具体做法与这个骨架内容的基本规定相去甚远。本文尝试对公务员录用制度规定的几个基

3、本的问题作些分析和澄清，冀能有助于公务员录用的工作依法、公正、有序地开展。　　一、招录机关的法律定性　　招录机关就是根据公务员法律法规的规定通过公开招考的方式录用公务员的用人机关：在《公务员条例》实施期间，是指国家行政机关和参照公务员管理的其他单位；在《公务员法》实施后，是指各类依法履行公职的机关和其他行政性公职单位。无论是依据《公务员条例》还是依据《公务员法》，招录机关都是用人机关，而不是各级政府人事主管部门。　　通过公开招考的途径进行录用公务员，根本区别于公务员制度实施以前的不通过考试途径或者只在小范围内部进行不公开的

4、考试而直接录用国家干部的做法。在直接录用国家干部的制度中，主要是强调“派干部”：各级政府人事部门代表国家录用干部，然后分配或分派到各用人单位。各用人单位相对来说是比较被动地接收干部。这种接收干部的被动程度当然视各单位的具体情况有所差异，并从严格的计划经济时期到改革开放逐步深入的时期逐步出现减轻的趋势。在20世纪80年代，随着《企业法》和《转换企业经营机制条例》的制定实施，企业用人自主权（包括自主录用、辞退和管理企业干部的权力）得到了法律上的确立。到20世纪90年代《公务员条例》的制定和实施，国家机关在政府人事部门的管理下录

5、用公务员的制度得到初步的确认。但是，由于人事部随后制定的《国家公务员录用暂行规定》还比较多地沿袭计划经济时期的一些做法，加上各地人事部门在实际工作中均采取一些强化自身权力的做法，机关的用人自主权问题总体上解决得不如企业的好。在21世纪伊始即制定实施的《公务员法》总则中，明确规定了“上级公务员主管部门指导下级公务员主管部门的公务员管理工作。各级公务员主管部门指导同级各机关的公务员管理工作。”指导根本区别于领导，意味着指导者不能对被指导者作出指令性的、强制性的要求，被指导者与指导者之间不是服从的关系。这就进一步在法律上确立了各

6、用人机关的用人自主权。《公务员法》在第十八条和第四章《录用》的规定中，更是集中、突出地展示了用人机关在招录公务员中的自主职权。至此，政府人事部门“录用”国家干部（公务员）“分派”、“分配”给各用人机关的历史残余最终在法律上彻底宣告终结。　　在招录公务员的行政法律关系中，行政行为的主体是招录机关，行政相对人则是社会上广大的报考人员。这意味着，报考人员若在公务员招录过程中发生纠纷，首先适格的被告就是招录机关。不过在法律实务的工作中大家对这个问题的认识有较大的偏差。虽然司法实践中以招考机关为录用主体（被告）作出了一些判决，但是，

7、不承认招录机关的录用主体（被告）资格的做法仍很有市场。例如，在被媒体称为“海南乙肝歧视第一案”的诉讼中，一审法院就以被告某厅拒绝录用原告黄某的行为不是被告履行本身行政职能的行政行为为由驳回起诉[1].在“广西年龄歧视第一案”的诉讼中，一审法院亦以原告所报考的被告某厅作为录用单位未对原告作出具体行政行为，被告不适格为由驳回起诉[2].在山西省赵鸿亮与晋中市食品药品监督局公务员录用纠纷中，二审法院撤销了以录用单位为被告的一审法院的判决，并以晋中市食品药品监督局不具有录用决定权即被告不适格为由驳回起诉[3].　　二、招录机关的法

8、定职权　　厘清招录机关的法定职权，有助于深化对招录机关用人自主权的认识，有助于理清招录机关与政府人事部门（公务员主管部门）的职权关系，也有助于明确招录机关和公务员主管部门相关行政行为合法性（或违法性）的判别标准。根据《公务员法》的规定，招录机关在招录公务员工作中的主要职权有如下几项：　　（一）职位资格条