国家发展战略与公共卫生政策变迁

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1、国家发展战略与公共卫生政策变迁国家发展战略与公共卫生政策变迁自2009年3月17日《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》出台以来，我国的新医改进程拉开了帷幕。新医改提出人人享有基本医疗卫生服务的目标，突出强调了从市场化向公益性的回归，契合了我国的包容性增长战略，代表着我国公共卫生政策的重大变迁。笔者将沿着历史脉络系统地分析梳理我国总体发展战略的变.L.化与公共卫生政策体系变迁的内在联系及其作用机制。　　　　国家发展战略与公共卫生政策变迁的内在联系　　　　1949年以来我国先后采用过两套比较成熟的公共卫生政策体系：一是建国初期的福利卫生政策体系

2、，另一个是改革开放以来的产业卫生政策体系。2003年之后，非典等突发性事件和我国在公共卫生领域面临的各种长期性问题，又推动了第三种崭新的、以政府主导的、高覆盖的公益卫生政策体系的诞生。国家发展战略的转轨从宏观上指引着这三种公共卫生政策体系前后相继的变迁过程。　　赶超型发展战略与福利卫生政策体系。新中国公共卫生政策的制定与当时的国家总体发展战略紧密相关。自1840年以来，外强压迫、民生潦倒和东亚病夫的耻辱，使得以毛泽东为代表的共产党人决心推行国家主导的赶超型发展战略，并选择了计划经济体制。①这一时期的制度安排、资源配置体系和社会组织结构符合了公共卫生领域

3、的公益性特点及其内在要求，统收统支的财政体制创造了独具中国特色的公共卫生筹资和运营模式，政府得以向全体公民免费提供基本公共卫生服务。在新中国成立之初的30年中，我国用占世界2%的卫生总费用，解决了占四分之一世界人口的健康问题，在短期内建立了一个低水平、全覆盖、福利型的公共卫生体系，保证了全体公众享受到最基本、最公平的医疗服务，被世界银行称之为以最少投入获得最大健康收益的中国模式。②　　经济增长型发展战略与产业卫生政策体系。20世纪80年代，以邓小平为核心的党中央采取了市场化导向的经济增长型发展战略，但以经济建设为中心逐渐转化为各级政府对GDP增长速度的

4、迷恋，在所有政策领域盲目推进市场化进程。③1997年《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》明确了树立以产业模式为标准，建立商业化、市场化的公共卫生服务制度的政策目标。分税制改革之后形成的分级财政和卫生投入体制又将公共卫生事业的发展责任转嫁给地方财政和公民个人。地方公共卫生投入严重不足，迫使各级政府同意公共卫生机构采取以副补主、缩减公益项目进行创收和放松公共卫生管制等一系列商业化、趋利化措施④，由此导致公共卫生事业发展缓慢、服务公平性下降、宏观效率低下，并积聚了高度的公共卫生风险。因此，以市场化为导向的公共卫生政策在总体上是不成功的。　　包容性增长

5、战略与公益卫生政策体系。2003年以来，非典等公共卫生突发事件和民众看病难、看病贵等问题不断揭示产业卫生政策的缺陷，以胡锦涛为核心的党中央在一系列公共卫生危机应对中开始思考政策的调整问题。科学发展观及以人为本的政策理念的提出与和谐社会发展远景的重新规划，都预示着国家发展战略转轨的再次到来。2009年11月，胡锦涛在亚太经济合作组织会议上发表讲话，首次提出包容性增长战略，强调让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群，并将其纳入十二五发展规划之中。在这一战略指引下，新医改方案重新回归公共卫生的公益性，肯定了政府在公共卫生领域的主导地位，力

6、求改变公共卫生领域过度商业化、市场化的倾向，重新体现公共卫生的公共产品属性。中央政府加大财政投入，努力改变公共卫生机构的传统筹资模式和补偿机制，落实疾病控制和医疗救治工作经费，以确保公共卫生服务的有效开展。　　国家发展战略变化对公共卫生政策变迁的影响机制　　　　目前，我国正处于新旧公共卫生政策体系变迁的过程之中。作为一种制度化的政策结构，旧的公共卫生政策体系有其独特的自身利益及其分利团体，而传统的政策意识和认知框架也将长期地存在于政治生活之中，进而导致路径依赖。因此，我们仍需在包容性增长战略的指引下深入探讨新旧公共卫生政策范式转换的各种机制问题和关键因

7、素。　　政治环境的结构性改变。国家发展战略的确定意味着秩序的稳定，一旦外在的政治环境发生结构性变迁，国家发展战略的调整就成为必然，作为其重要部分的公共卫生政策也会相应发生变动，这体现了国家作为制度最大供给者的力量。但是国家在政策调整中的地位并非是绝对的稳固的，国家也有其竞争者。例如世界卫生组织就在非典期间多次要求我国改进疫情统计和通报系统，迫使我国政府决策者进行政策调整。在极端情况下，战争、政变或者选举导致一些国家的政府下台，从而导致国家整体机构的崩溃和轮换，也会引起原有国家发展战略的根本性变化。当然，在我国国家总体发展战略的调整由党中央主导，具有持续

8、性和稳定性，这充分体现在建国之后公共卫生体系的历次变迁过程中。　　社会管理理念的更新。任何一种