当代中国的中央与地方关系：趋势、过程及其对政策执行的影响

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1、当代中国的中央与地方关系：趋势、过程及其对政策执行的影响当代中国的中央与地方关系：趋势、过程及其对政策执行的影响　　中央与地方关系是发展主义者所关注的一个重要话题。发展主义者认为，大国的公共行政存在着一种令人费解的难题，即，在正式体制中，高层决策者制定的政策如何才能为中层和基层的行为主体所执行。在中国这个世界上人口最多的国家，威权体制及其政策领域的执行差距增加了上述难题的复杂性。文章将中国近60年来的中央与地方关系变迁视作国家建设和民族融合、发展效率、职位晋升以及外部影响等因素交互影响的结果，并具体分析每一种因素在其中所起的作用。文章指出，自20世纪50年代至今

2、本文由.L.收集整理，行政性分权一直占据着主导地位。同时，文章还强调，自20世纪80年代政府与市场边界重新界定之后，人们开始重视制度化的权力划分。文章建议，我们应该超越遵从模型（pliancemodel）来理解中央与地方之间的交互性以及中央与地方合作时的执行差距，从而提高政策执行的质量。本文原载《公共行政与发展》（PublicAdministrationandDevelopment）第30卷第177190页。作者李芝兰是香港城市大学公共与社会行政学系教授。　　一、引言　　中央与地方关系是发展主义者所关注的一个重要话题。他们提出，大国的公共行政存在着一种令人费解的

3、难题，即，在正式体制中，高层决策者制定的政策如何才能为中层和基层的行为主体所执行。以中国为例，尽管它实行的是威权主义体制（即具有高度的中央控制倾向），但在不同的政策领域却出现了显著的执行差距。政策执行的屡次失败使我们怀疑中国政府是否能有力地回应国内治理挑战、满足日益增长的国际承诺。因此，一些分析家建议，外国政府不但要跟中国的中央政府打交道，而且还应该与省级以下地方政府保持接触。　　在中央与地方关系的均衡方面已有一系列研究。这些研究所追求的最优均衡是指在中央控制和地方自治之间取得均衡，这被认为是当代中国最为紧迫的事情之一。如何描述当代中国中央与地方关系的特征呢？随

4、着时间的推移，中央与地方关系是否存在一种固定模式或一些重要的转折点呢？是何种因素导致中央与地方关系的变迁如此之迂回曲折、却又保持着连贯性呢？在回顾制度主义的话，后来6070年代所出现的集权与分权的往复循环似乎可以避免。然而，考虑到经济性分权战略的亲市场作用与50年代后期主流意识形态之间的不兼容，以及前苏联的去斯大林化、1956年波兰一匈牙利的崛起和中国反右派斗争等诸多因素，上述假定是不合情理的。　　行政性分权被当作一种战略一直持续到了20世纪80年代。与此前相比，80年代的财政包干制改革（分灶吃饭）使得省级以下地方政府可以保留较大比例的财政收入，并可以自由地使用

5、这些收入，这被看作增强省级以下地方政府推动地方经济发展的一种有效手段。与其他的授权措施（例如物资管理、投资计划、信贷供给、企业管理方面的授权）一道，新一轮的行政性分权导致了一种被称为中国式联邦制的政治现象。在80年代，早期关于行政性分权或经济性分权的优缺点的讨论再度兴起。19851986年短暂的经济性分权引起了人们的关注，这次分权是想通过综合性改革战略来解决日渐加大的通胀压力。当1987年引入的行政性分权使得财政权和经济计划权从中央部门下放给地方政府时，经济性分权再次失宠。基于分权战略的讨论，财政联邦制和分权方面的融资和规制负责，而这在以前大多被认为都是地方政府

6、的责任。　　这些建议随后被吸收到了现行政策之中。2006年3月通过的十一五规划提出了基本公共服务均等化的概念，要求政府确保所有的居民都能够享受到大致相等的基本公共服务。考虑到不同区域和层级的地方政府的财力大不相同，在新一轮的政府职责划分中，中央政府为公共服务的融资和规制担负了更大的责任。与中央政府日益扩大的职责相比，2008年国务院进行的行政改革旨在清晰地划分支出责任，加强监督和制约，培育各级政府、分支机构和部门之间的协调能力。需要进一步改革的一个领域是各级政府的支出责任和财政收入不匹配，或者，财政分权是建立在如下国家财政机制的基础之上的，即，中央政府作为大多数

7、地方收支的交易平台。然而，支撑财政改革的制度基础在那时并不存在，因为直到1998年，预算制度才实现了合理化，中央国库体系才得以建立，这些改革直到2010年还在继续。　　（二）发展效率　　国家建设的过程与对发展效率的探索紧密相连。哪种国家制度有利于促进发展效率的提高呢？由于起点较低，爬坡的弯道较大，1949年建国之后，大多数人认为应该实行高度集权的战略，首先是权力和资源的集中化，其次是非国有部门的国有化。在80年代推行经济改革之前，社会资源都在国家的掌控之下，这一点被认为是共产主义的基本特征。因此，即使经济改革的号角早在1979年就已吹响，但是，从80年代初到90

8、年代，在市场的概念于19