中国语境下行政诉讼中协调存在的问题及与模式建构

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1、中国语境下行政诉讼中协调存在的问题及与模式建构　　1990年10月1日起实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第50条明确规定：人民法院审理行政案件，不适用调解。尽管法律没有把调解作为一种基本结案方式，但是人民法院在审理行政案件过程中，一直把协调当作妥善处理行政纠纷的一个重要手段。经法院协调做工作后被告改变行政行为或者满足原告诉求后原告撤诉，已成为法院行政案件的主要结案方式，尤其是基层法院行政案件的主要结案方式。一方面行政诉讼协调已然突破诉讼规则的明确制约，一方面它又在现实行政审判中大量运用，两者似乎形成了一个悖论。笔者带着这一疑问，在对学术

2、界关于行政诉讼协调理论争议进行阐述的基础上，揭示法院对行政案件积极协调的动因，归纳总结当前法律框架内行政诉讼中协调存在的主要问题，在此基础上有针对性地构建行政诉讼协调的具体模式。　　　　一、中国语境下行政诉讼协调的理论纠葛　　　　行政诉讼中能否适用调解、和解、协调的争论由来已久。《行政诉讼法》明确禁止人民法院在对行政案件进行合法性审查时适用调解。而《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》虽然没有使用调解、和解或协调的字眼,但理论界和司法实践都普遍认为这是默认调解、和解或协调的存在并试图加以规范的一个正式规定。[1]究竟行政诉讼中的调

3、解、和解和协调有着怎样的含义,三者实质上是同一内涵还是有着不同制度功能，学术界对于此有着不同的观点。　　　　在当前学术界,有关区别行政诉讼调解、和解、协调的观点大致可以归纳为三种类型[2]:第一种类型是认为三者实质相同,均是调解或由定义者赋予内涵。周佑勇教授、姜明安教授同意这一观点，认为行政诉讼和解或协调只是为了规避《行政诉讼法》的禁止性规定而采取的一种表述方法，两者实质上是一种调解。第二种类型是认为调解和和解存在法院介入程度的区别,调解的法院审查强度大,和解是当事人自主行为,而协调强调的是法院的联络活动,其中调解重点在于落实当事人意愿。

4、章志远教授即认为，行政诉讼调解是法院审判人员介入主导的，而行政诉讼和解主要是行政诉讼当事人之间的活动,不涉及法院审判人员,其不同于行政诉讼调解。[3]第三种类型是认为调解是协调的一种方式,和解是调解或协调的结果。杨海坤教授认为，行政诉讼中和解是当事人为解决行政争议而达成的一种协议，它强调的是和解协议的结果；行政诉讼中调解是法院居间所作的工作，强调的是这一过程；而行政诉讼中协调则是一种笼统的概括，既指法院的居间的工作，也包括当事人作出和解协议的结果，是调解与和解的统一。[4]　　　　二、法院对行政案件积极协调的四大动因　　　　在法院的行政诉

5、讼中，协调处理案件作为一种独特的解决方式，备受法学理论界和实务界的关注。对行政诉讼协调的勃兴，欢欣支持者很多，而忧心忡忡者也不少。因此，对于行政诉讼协调真正的理性分析和探讨，应当从客观分析其勃兴的主要动因开始。　　　　（一）立法的规定为之存在提供了参考依据　　　　《行政诉讼法》第51条[5]规定的内容表明法院可以通过协调等方式来实现原告撤诉或者行政机关改变行政行为，从而达到解决纠纷的目的。《行政诉讼》法50条[6]规定只是明确法院不能以制作调解书的方式结案，并没有禁止法院使用协调的方式来解决行政争议。　　　　（二）和谐社会的构建为之提供了

6、政策导向　　　　众所周知，行政诉讼协调并不是近几年才出现的法律现象，只是限于法律的明确禁止导致其缺乏正当性基础，所以在司法实践中总是心照不宣。但伴随建立和谐社会的目标驱使，最高人民法院也陆续出台的有关调解的指导意见，这都为行政案件协调处理提供了政策导向。　　　　（三）法院工作的实际情况为之提供了发展空间　　　　法院不是万能的，其解决纠纷的能力有限，在行政案件的审判中尤其明显。行政审判在很多情况下即使判决行政行为违法，对其予以撤销，行政纠纷仍得不到根本解决，当事人与行政机关之间矛盾已然激烈，而通过沟通、协调的方式来解决行政纠纷反而能够达到双

7、方都满意的局面。另一方面，在法院绩效考核的压力下，为减少案件上诉率、信访率等，法官亦倾向于采用协调的方式来处理行政案件，真正实现案结事了。　　　　（四）诉讼参与人的态度为之提供了勃兴动力　　　　法院对行政案件的协调，离不开诉讼参与人的积极配合，如果诉讼参与人不愿意进行沟通、协商，那么行政诉讼协调亦无法继续存在下去。在我国悠久历史文化传统和官本位思想的影响下，法院对行政案件的协调得到了绝大部分诉讼参与人的积极响应和支持，协调和解既符合行政机关的需要，又符合行政相对人的需要。　　　　三、当前行政案件协调中存在的主要问题　　　　当前法院协调处理

8、行政案件的基本做法是由承办法官担任行政诉讼协调工作的主体，将协调贯穿于整个行政诉讼过程中，周旋于行政诉讼双方当事人之间，积极创造条件促成和解。行政诉讼协调的对象并不单单是具体行政行为的合法性问