供水行业改革的困惑

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1、供水行业改革的困惑

2、第1　摘要：市场化改革是近年来城市水业业内各界最为关注的话题，在有关部门的推动下，以特许经营为主要形式的城市水业市场化改革逐渐深入，在取得丰硕改革成果的同时，也面临着越来越深入的困惑和问题。由于供水行业产业特性及其历史产权结构的影响，这些困惑和问题在供水行业的改革过程中表现得更加集中和突出，引发的思考和争论也更加深入。关键词：供水行业改革虽然供水行业改革只是城市水业市场化改革这个复杂综合体系中的一个点，但是它关联着改革中的各个环节，也渗透于相关改革政策的方方面面，涉及产权改革、投融资体制改革、价格机制改革和监管体系的建立等一系列综合性问题，供水行业改革过程中任何一个环节的

3、成败都会直接影响到我国城市水业的改革进程，甚至可能引发对市场化改革方向的质疑。本文将针对供水行业改革的困惑与出路这一难点进行探讨。市场化改革是近年来城市水业业内各界最为关注的话题，在有关部门的推动下，以特许经营为主要形式的城市水业市场化改革逐渐深入，在取得丰硕改革成果的同时，也面临着越来越深入的困惑和问题。由于供水行业产业特性及其历史产权结构的影响，这些困惑和问题在供水行业的改革过程中表现得更加集中和突出，引发的思考和争论也更加深入。虽然供水行业改革只是城市水业市场化改革这个复杂综合体系中的一个点，但是它关联着改革中的各个环节，也渗透于相关改革政策的方方面面，涉及产权改革、投融资体制改革、价

4、格机制改革和监管体系的建立等一系列综合性问题，供水行业改革过程中任何一个环节的成败都会直接影响到我国城市水业的改革进程，甚至可能引发对市场化改革方向的质疑。本文将针对供水行业改革的困惑与出路这一难点进行探讨。一、城市水业改革的政策历程虽然业内普遍把2003年作为城市水业改革的市场化元年，并将特许经营制度的实施视作城市水业市场化改革的重要标志；但事实上，早在20世纪90年代的投资市场开放就已经拉开了城市水业改革的序幕。高速的经济增长和城市化进程对城市水基础设施的发展提出了巨大需求，但是在财政单一投资体制之下，作为城市水业传统投资主体的城市政府几乎都面临着很大程度的力不从心；同时，《预算法》中对

5、地方政府严禁发债的规定限制了地方政府的融资渠道。在此背景下，地方城市政府在推动城市水业改革时无疑都会选择从投资市场的开放做起。事实上，资本的引进，尤其是外资引进就是20世纪90年代城市水业改革的主调，而政府也在引资的过程中将投资责任逐步向企业转移。随后，价格改革拉开了水业改革的第二幕，并成为1998年之后城市水业改革的主调之一。价格改革是城市水业市场化改革的核心环节之一，而20世纪90年代开始实施的各个引资项目无疑对价格改革的推进也起到了重要的催生作用。政府在引资发展地方水业的过程中，逐步认识到了引资的成本、投资回报等问题，在政府财政紧张的状况下，政府不得不将支付引资项目的资金转向水价。从1

6、998年的《城市供水价格管理办法》，到2002年以来广泛展开并不断提高的城市污水处理收费，到2004年元月施行的《水利工程供水价格管理办法》，以及2006年水资源价格的迅速提高。我国的城市水业已经形成由水资源费、水利工程引水价格、城市供水价格和污水处理费组成的"四元"价格体系，目前这一价格体系仍在不断的发展完善之中。2003年，以特许经营为核心的城市水业改革"主戏"全面"上演"，并被业内称为城市水业市场化改革元年。随着水价体系的变革和投资体系的开放，城市水业的主管部门逐渐意识到原来那种基于行政性隶属关系的行业管理模式已经不能保障水业管理的有效实施。在改革冲击之下，传统的管理关系已经不能适应新

7、的投资体制和运营管理的要求。2003年以来，建设部通过三个递进性文件，从整体推进改革，到引入特许经营的竞争机制，再到加强监管的要求，以"改革三步曲"逐步建立了市政公用事业特许经营的管理体系。而特许经营制度因此成为城市水业改革一个重要标志。透过特许经营政策，城市水业中原有的主管部门逐步建立一种新的责任关系，政府和企业之间不再是原来那种简单的隶属关系，而形成了政府与企业之间服务责任的转移和监管关系的建立。与此同时，伴随特许经营制度的建立同步展开的还有影响深远的产权改革。产权问题是企业的核心问题，因此，产权改革政策一旦展开，就在城市水业改革中占据了主角地位。十六大提出"管人、管事、管资产相一致"的

8、原则；十六届三中全会在完善社会主义市场经济体制的决定中，非常明确的提出要开放垄断行业，施行产权多元化的改革，把股份制作为公有制一种主要的形式。产权改革涉及到了市政公用事业，2003年以来，城市水业已经明确纳入到了国家产权改革的框架之内。2005年年初的非公36条以及2005年年底出台的《环保保护决定》都更加强化和明确了这一方向，要在市政公用事业领域进行产权多元化的改革。