中国农村扶贫政策效应分---基于能力贫困理论考察

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1、中国农村扶贫的政策效应分---基于能力贫困理论的考察方黎明，张秀兰摘要：中国农村制度化扶贫是一种开发式扶贫战略，其政策效应日益削弱：农村绝对贫困人口更为分散；相当数量的真正贫困人口没有能力从扶贫项目中受益；现行的扶贫策略也难以有效针对疾病、教育等致贫风险。现阶段中国扶贫政策在收入救助的同时，更应该注重提高贫困风险人群应对贫困风险的能力。关键词:农村；贫困；扶贫；社会保障中国农村至今还有2500万左右绝对贫困农民，他们难以依靠自身的能力维持温饱，另外有5000万左右农民仅仅能够维持温饱，在贫困边缘徘徊，成

2、为中国建立和谐社会进程中并不和谐的音符。为了应对农村贫困问题，在各地实践的基础上，2007年中央政府正式在全国推广农村最低生活保障制度。其实，早在20世纪80年代末开始，中国政府就开始在农村推行制度化扶贫策略，但其政策效应日益削弱。本文试图对我国目前扶贫政策效应进行分析，并探求新时期贫困的发展机理，在此基础上提出扶贫政策应该注重提高贫困风险人群应对贫困风险的能力。一、问题的提出：农村扶贫政策的特征和有效性分析中国政府扶贫政策是一种开放式扶贫。依据统计分类，政府扶贫资金支出包括三大项：⑴主要用于进行生产性

3、项目投资的贴息贷款，按照1986年价格计算，1986年到2004年贴息贷款累计648.4亿元，占同期扶贫资金的58.2%；(2〕用于改善生产条件项目如修建基础设施的以工代赈资金，1986年到2004年累计2549亿元，占同期扶贫资金的22.9%;(3)提供社会化服务项目的发展基金(又称财政扶贫资金〕，主要投入到教育卫生等项目中,1986年年到2004年累计21012亿元,占同期扶贫资金的1819%(见表1)。贴息贷款和以工代赈都是进行生产性开发和基础设施建设,在1986～2004年的18年间,这两者合计

4、占整个政府扶贫资金的81%,而与贫困人口人力资本素质关系较为密切的发展基金则仅占总投入的19%。可见,中国政府的扶贫政策的典型特征是进行开发式扶贫。然而，从中国减贫战略发展的四个阶段来看，这种开发式扶贫政策效果日益减弱。(一)体制改革推动扶贫阶段〔1978〜1985年）。1978年以前人民公社体制束缚了生产力发展，中国农村经济发展滞缓，处于全面贫困的阶段。如表2所示，1978年中国农村生活在绝对贫困线以下的人口有1.5亿之多，贫困发生率高达31.6^。1978年以来席卷全国的农村经济社会体制改革释放了蕴

5、藏其中的巨大生产力，农民收入快速增长。期间，贫困人口大规模减少，从1978年的215亿下降到1985年的1.25亿，7年时间减少了一半贫困人口，年均减少贫困人口高达1786万人；贫困发生率也下降了一半以上，从1978年的33^6V。下降到1985年的15.5V，年均减少26个百分点(见表2〉。而在这个阶段，中国政府除了对极少数特困群体，如“五保户，’、“三无人员”进行例行的救助外，大规模的扶贫还没有纳入重要的政策议程。〔二〉大规模重点扶贫阶段〔1986〜1993年）。在这个阶段大规模的扶贫活动开始纳入了

6、政府的重要议事日程。1986年国务院成立了贫困地区开发领导小组，以贫困县作为针对性扶贫投资的基本单位，并初步形成了专项扶贫贷款、以工年到2004年累计210.2亿元，占同期扶贫资金的18.9V(见表1〉。贴息贷款和以工代赈都是进行生产性开发和基础设施建设，在1986〜2004年的18年间，这两者合计占整个政府扶贫资金的81V。，而与贫困人口人力资本素质关系较为密切的发展基金则仅占总投入的197。。可见，中国政府的扶贫政策的典型特征是进行开发式扶贫。代赈和财政发展资金三项主要扶贫措施，在地方一级也设立了相

7、应的扶贫机构。这是中国政府制度化扶贫的开端。然而，尽管扶贫得到政府的重视，在第一阶段农村改革带来的政策效应释放殆尽后，农民收入增长的速度减缓，农村人口脱贫的步伐也大幅度减速。在此阶段，中国农村每年减少的贫困人口约为625万人，还不到第一阶段的一半；贫困发生率从1985年的15.5。4下降到1993年的827。，年均下降0胃91个百分点，仅仅相当于前一阶段贫困发生率下降速度的35V。；按照1986年的价格进行计算，政府合计投入扶贫资金2921亿元，年均投入365亿元，相当于投入1亿元扶贫资金可以使17.1

8、万人脱贫(见表1、表2)。而在第一阶段既没有建立专门的政府扶贫机构，也没有在政府开支中专设扶贫开发资金。可见，农村制度变迁的减贫效果远高于专门的扶贫政策。(三)扶贫攻坚阶段〔1994〜2000年）。在前两个阶段扶贫的基础上，农村贫困人口已经大规模减少，并且主要集中在环境恶劣的边远地区。为了消除这部分贫困人口的贫困状态，1994年中央政府启动了“八七扶贫攻坚计划”，目标是用7年时间使剩下的8000万农村贫困人口解决温饱问题。这一阶段政府进一步