中国农村扶贫政策的历史演变和扶贫实践研究反思

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1、2017年第1期江西财经大学学报NO．1，2017总第109期JOURNALOFJIANGXIUNIVERSITYOFFINANCEANDECONOMICSSerialNO．109中国农村扶贫政策的历史演变和扶贫实践研究反思申秋（北京大学社会学系，北京100871）摘要：贫困问题是世界各国政府和相关国际组织关心的重要议题。改革开放以来，中国农村扶贫政策经历了体制改革下的救济式扶贫（1978-1985年）、开发式扶贫制度化和八七扶贫攻坚阶段（1986-2000）、“大扶贫”格局的形成和发展阶段（2001-20

2、13）、脱贫攻坚和精准扶贫阶段（2014至今）四个阶段。随着改革开放后的经济高速发展和国家对农村地区的扶贫开发力度的不断加大，贫困人口基数快速减少，取得了辉煌的成绩。据我们的分析，在当前中国实施的农村精准扶贫实践中，仍然存在如何精确瞄准扶贫对象、整合扶贫资金、调动扶贫对象参与的积极性等问题。关键词：农村扶贫；历史演变；精准扶贫；政策实践中图分类号：F320.3文献标识码：A文章编号：1008－2972(2017)01－0091－10DOI:10.13676/j.cnki.cn36-1224/f.2017.0

3、1.009一、导论贫困问题是世界各国政府和相关国际组织关心的重要议题。2015年，联合国通过了2015-2030年的可持续发展议程，提出了17个可持续发展目标。其中，排在首位的目标是“在全世界消除一切形式的贫穷”。与此同时，中国政府于2015年底发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，要求到2020年实现在现行扶贫标准下的农村贫困人口全部脱贫。由此可见国内外对“消除贫困”这一目标的愿景和决心。那么，究竟什么是贫困？贫困的定义从最早的绝对贫困到相对贫困，再到社会排斥、权力贫困和新贫困；从最初把贫困归因于个人，到将贫

4、困视为制度的产物，贫困的内涵一直在不断丰富，贫困的概念在多学科的交叉碰撞下不断丰富拓展。为应对不同类型的贫困问题，世界各地都开展了广泛的反贫困实践。英美等发达国家通过生计调查的方式确定贫困对象，开展社会救助；北欧国家通过强调整体的社会福利保障全民的基本权利；发展中国家强调保障基本生活需要、鼓励就业和编织社会保护网，等等。针对一个国家或地区的贫困问题，还没有出现通用的反贫困手段，而反贫困实践也会随着不同地区的经济、政治、制度、文化和发展程度而表现出不同的特点。中国作为发展中国家，在改革开放初期，农村地区存在数

5、量庞大的贫困人口，而且其中绝大多数都是绝对贫困人口。针对大范围的农村贫困现象，中国政府从1986年开始开展了一系列大规模、有计划的农村扶贫实践。三十多年来，中国扶贫在国家经济社会、政府执政能力的不断进步下，经历了——————————收稿日期：2016-07-19作者简介：申秋，北京大学博士生，主要从事社会政策研究，联系方式shenqiu@pku.edu.cn。江西财经大学学报JournalofJiangxiUniversityofFinanceandEconomics91江西财经大学学报2017年第1期总第

6、109期制度的演变和发展，总结出了适合于中国国情的扶贫开发的理论和实践经验。近年，中国在减贫领域取得了优异成绩，率先完成了千年发展目标，为推动全球减贫做出了重要贡献。联合国2015年《千年发展目标报告》显示，中国农村贫困人口的比例，从1990年的60%以上，2002年下降到30%以[1]下，率先实现比例减半，2014年下降到4.2%。中国对全球减贫的贡献率超过70%。中国的扶贫经验也因此被当作发展中国家减贫实践的优秀案例而广泛宣传。但是，需要清醒地认识到的是，虽然随着改革开放后的经济高速发展和国家对农村地区

7、的扶贫开发力度的不断加大，贫困人口基数快速减少，但中国国内的城乡之间、地区之间，甚至农村内部的贫富悬殊已经造成了一系列社会问题，阻碍经济发展，危及社会信任和社会的团结稳定。中国的扶贫开发是由政府主导，综合各方资源进行的以反贫困、经济发展、支持农业、乡村社会[2]建设、农村社会保障为多重目标的系统工程（刘坚，2009）。通过多部门协调分工，出台一系列配套政策帮助农村贫困地区和贫困群体，实现减贫和发展的目标。这种扶贫开发模式的形成并不是一蹴而就的，而是经历了长时间的制度改革、试验和创新。新时期以精准为目标的“精

8、准扶贫”方略对扶贫[3]政策的实践提出了更高的要求（陆汉文和黄承伟，2016）。因此，有必要分析和总结中国当前扶贫政策实践中面临的挑战和问题，提高政策实践的质量和效率。当我们审视今天的扶贫实践中的问题时，需要回到历史的脉络中去寻找。本文将首先从“目标瞄准方式”的视角，回顾和分析中国扶贫制度的发展和演进过程，其次梳理和分析农村扶贫实践研究在过去的特点、成果和问题，并为新时期我国农村扶贫政策实践研究提供文献分析基础。