政策执行主体视野下的执行偏差

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1、政策执行主体视野下的执行偏差摘要城市化进程不断加快，党和政府顺应时代的需求提出“建设社区”的方案，以改善人民群众的经济、政治和文化生活。但是，住到城市安置社区后，原本具有较高自治性的村民却普遍出现政治冷漠现象。现代化浪潮下，这种与政策方案“貌合神离”的结果为何会出现（可称“政策执行偏差”）？笔者力图从组织理论和过程分析的角度分析该政策执行偏差的原因，以期有所裨益。　　关键词基层民主安置社区执行偏差组织理论过程分析　　：D035：A　　在基层自治的研究中，“村民自治”、“居民自治”以及“社区管理”等一直备受学者们的青睐，然而，

2、一些处于这些范畴交叉之处的问题却鲜有问津，例如城市化进程中，“农转非”之后安置社区的基层民主建设的转型方式。从公共政策学中“政策执行偏差”的角度来考虑这个问题有较强解释力，政策的目标是对价值和利益的权威性分配，它的初衷是良性的。从政策目标到政策结果，政策执行是沟通两者之间的桥梁，它是解决政策问题的根本性环节和基本途径，同时，政策执行的好坏也决定了政策方案能否实现及其实现程度。因此，我们需要从政策执行的各要素中考察。组织理论给予了笔者思考的方向——“政策执行者”与“政策结果”之间的互动。　　一、明确政策的主客体　　（一）安置社

3、区的界定。　　随着城市化进程的不断推进，尤其是在城乡结合部，农村的土地不断被大面积征用，原有的行政村用地转化为城市用地，农民转化为城市居民，他们所居住的地方就是“安置社区”或者“安置小区”。　　（二）界定政策执行的主、客体与目标。　　1、政策执行的主体。　　村民们心中的政府通常是指所在地的街道办和村委会（有时也包括基层党委和政府），为了符合实情，也将这两者当做组织（以下称为“政策执行者”）来分析。同时，《意见》中的相关条文也作了如此的要求。　　2、政策执行的客体。　　政策问题就是实际状态与期待状态之间的差距，这里，即是指设想

4、的社区民主与原初村民自治之间的差异。政策执行的客体也有直接客体与间接客体之分，需要加以区别。根据公共政策学的定义，这里的直接主体就是基层民主的转型问题、优化问题；间接客体即为农村的原住民，或者说是安置社区与原有农村成员的交集部分。　　3、政策执行的目标。　　政策的目标即为所期待状态的实现，这里就是让原住民通过城市化和社区的建设过上服务更加周到、管理更加有序、文化更加繁荣的环境，是一种自己当家做主的生活环境。该政策目标与众不同，一方面它的考量指标是非物质产品——群众的政治参与度，另一方面，目标的形成是一个渐进的过程，贯穿政策执

5、行始末。在此确定这个目标试图为下文分析“政策执行偏差”的原因做铺垫。　　二、政策执行过程分析——以组织理论为视角，以BL社区为实例　　理论工具不可能是完美的，但是能够从某一个视点出发反应一种问题。分析政策执行，这里试图采用组织理论和过程分析相结合的分析工具，以之优劣相互弥补，研究BL社区原有村委会（HF村）的组织行为对政策结果的影响。　　（一）分析工具。　　爱尔莫尔认为，“了解组织的运作，才能认清原初政策设计是否在执行中被修改和附加新意。”政策执行可以被看做是政策的官僚化，组织的特征影响着政策效果的实现。组织理论的研究重点放

6、在执行主体上，强调执行者的行为、属性等方面的特点对政策执行结果具有能动的影响。组织是一个执行功能的载体，研究组织的行为可以将影响政策执行结果的所有因素统筹起来。这里，我们选取组织结构及其功能（包含领导者素质、决策与管理能力以及绩效水平）作为自变量。　　然而，组织理论具有一定的缺陷，它过于强调对政策执行机构本身的研究，可能会模糊对政策执行过程的分析，遗漏掉一些有意义的东西。为了弥补这一个缺陷，融入过程分析的视角，以考察政策执行过程中组织运作对政策执行结果的影响。　　此外，需要声明的是，我们衡量基层自治转型的指标为人们的政治心理

7、情况，或者说政治效能感。　　（二）实例分析——以BL社区为实例。　　执行过程主要分为两个阶段，第一个阶段是拆迁及其以前的村民自治阶段，第二个是拆迁之后向着居民自治、社区建设的方向发展的阶段，时间分割点在2011年夏摘要城市化进程不断加快，党和政府顺应时代的需求提出“建设社区”的方案，以改善人民群众的经济、政治和文化生活。但是，住到城市安置社区后，原本具有较高自治性的村民却普遍出现政治冷漠现象。现代化浪潮下，这种与政策方案“貌合神离”的结果为何会出现（可称“政策执行偏差”）？笔者力图从组织理论和过程分析的角度分析该政策执行偏差

8、的原因，以期有所裨益。　　关键词基层民主安置社区执行偏差组织理论过程分析　　：D035：A　　在基层自治的研究中，“村民自治”、“居民自治”以及“社区管理”等一直备受学者们的青睐，然而，一些处于这些范畴交叉之处的问题却鲜有问津，例如城市化进程中，“农转非”之后安置社区的基层民主建设的转型方