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1、从会计内控到企业内控我国企业内部控制体系从2001年出台的企业内部会计控制基本规范开始,至今已8年多,企业内部控制体系的历次修正与不断完善,体现了我国业界对内控的不断认识与发展的过程,笔者目睹这一过程并参与历次征求意见稿的征求意见,有感于这一与8年抗战同样漫长的企业内部控制体系制定与发展的艰辛历程,现将这一过程梳理列示,望能对业界了解这一过程进而理解与掌握新企业内控规范体系有所帮助。一、2001年内部会计控制规范——以资产负债表项目控制为主线从2001年6月22日财政部印发《内部会计控制规范——基本规范(试行)》及《内部会
2、计控制规范——货币资金(试行)》的通知(财会字〔2001〕41号)以后,财政部陆续发布了内部会计控制规范——采购与付款、销售与收款、工程项目、担保、对外投资等5个会计内控规范,另外发布成本费用、预算两个会计内控规范征求意见稿。原《内部会计控制规范——基本规范(试行)》包括六章,具体结构包括总则、内部会计控制的目标和原则、内部会计控制的内容、内部会计控制的方法、内部会计控制的检查、附则。2001年的内部会计控制规范体系以资产负债表项目控制为主线,其内容涉及货币资金、实物资产、对外投资、工程项目、采购与付款、筹资、销售与收款、
3、成本费用、担保等经济业务的会计控制,具体控制规范的排列顺序基本上按照资产负债表项目顺序排列。内部会计控制规范的适用范围为所有单位即“适用于国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他经济组织(以下统称单位)。”因企业与国家机关、社会团体、事业单位和其他经济组织在业务流程上有很大的不同,甚至是完全不同,其内控很难规定一致,该会计内控体系执行起来也出现困难。且内部控制覆盖企业所有业务层面,已远远突破会计控制的范围,因此,研究制定一套具有统一性、公认性和科学性的企业内部控制规范以引导企业内控建设已迫在眉睫,财政部会计司于200
4、7年发布企业内部控制规范征求意见稿。二、2007年企业内部控制规范——以财务报告内部控制为主线2007年,财政部发布企业内部控制规范——基本规范(征求意见稿)以及17个企业内部控制具体规范(征求意见稿)(财会便〔2007〕7号)及其起草说明,2007年的企业内部控制规范的结构框架为:基本规范共分8章,包括总则、内部环境、风险评估、控制措施、信息与沟通、监督检查、组织实施和附则。其适用范围仅限于企业,即“适用于中华人民共和国境内的大型企业、上市公司和其他涉及重大公众利益的企业(以下简称企业)”、“中小企业和其他有关单位可以参
5、照本规范和具体规范建立健全本单位的内部控制。”具体规范涉及财务报告内部控制和其他方面的控制(如对符合企业经营目标的控制)。具体规范的设计主要以财务报告内部控制为主线,原初步拟定为26项。其中,17项已在2007年对外公开征求意见;另9项尚未有征求意见稿。这些具体规范,可以概括分为以下三类:第一类是17个财务报表项目相关规范,即对与企业财务报表项目相关的、可能会对财务报告真实可靠性产生较大影响的经济业务事项提出具体要求的控制规范;已出台征求意见稿的有12项,包括:货币资金、采购与付款、存货、对外投资、工程项目、固定资产、销售
6、与收款、筹资、成本费用、担保、合同、对子公司的控制。尚未出台征求意见稿的有5项,包括:资产减值、衍生工具、无形资产、企业合并与分立、服务外包。第二类是4个与财务报表填报相关的规范,即与财务报表编报相关的控制规范,包括财务报告编制、公允价值、关联交易、信息披露等;其中,财务报告编制、信息披露两个规范已征求意见,公允价值、关联交易两个规范尚未出台征求意见稿。第三类是5个内控的制度支持相关的规范,即为实现有效的财务报告内部控制所必需的事前、事中和事后制度支持的控制规范,包括预算控制、人力资源控制、计算机信息系统控制、审计监督控制
7、等。其中,预算、人力资源、计算机信息系统3个规范已征求意见,内部审计、中介机构聘用两个规范尚未出台征求意见稿。2007年的企业内部控制规范体系的主导思想已由内部会计控制扩展为企业内部控制,控制的核心是围绕财务报告设定,控制项目以相关财务报表项目控制为主线,其具体控制规范的排列顺序也是基本上按照资产负债、利润表等的项目顺序排列,但控制范围较2001年已大大扩展,同时考虑了财务报表编制的相关规范及制度支持,形成较为完备的财务报告内部控制体系,该内控体系已考虑了为2006年发布的《企业会计准则》的执行设置制度环境。但该体系仍然未
8、能跳出会计内控的思维,特别是具体项目控制仍然采用财务报表相关项目顺序及名称,给人的感觉还是为会计信息的真实完整而设定的控制,执行规范是企业会计部门的事,尚未能体现企业内控的真正目的。另外,对具体项目的控制仍然以“规范”的形式发布,具有强制性,而各企业各业务流程千差万别,很难要求企业执行统一的控制规范,征
