审计研究简报

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1、审计研究简报第12期（总第173期）审计署审计科研所2008年7月16日国家审计“免疫”作用的历史现象初探国家审计是国家经济和社会的“免疫系统”，这一论断反映了国家审计本质理论的最新发展。它对国家审计的准确定位和科学发展，特别是对国家审计建设性作用的充分发挥，具有重要的理论意义和实践意义。本文从悠久的中国审计史中撷取几个重要的历史现象，试图对国家审计“免疫系统”的某些历史特点做一点初步的分析。历史现象一：历代君主都把审计作为国家治理的重要工具中国古代审计，从西周算起，至清末，历时三千余年。历代君主对国家审计的认识和把握，经历了一个从无意识到

2、自觉运用的漫长发展过程。但是，即使是在无意识阶段，国家审计也常常是君主治理国家的重要工具。究其原因，主要在于国家审计是一种内生性的国家“免疫系统”13。它的存在是国家治理的客观需要，是一种不以人的意志为转移的客观规律。在古代，君主常常针对国家当前重大或重要的问题，或者直接授意,安排专题性、专项性、专案性的审计活动；或者在官吏考核和行政监察的重大制度安排中，突出财政财务责任和经济责任的监督。审计人员即使职位比较低，由于直接体现君主的意图，有自上而下的强有力的组织领导和重大的政治制度安排，审计的目的、审计的目标和审计的结果因此往往具有很强的现实

3、针对性和积极的建设性。国家审计成为君主治国理政的有效工具。周王亲自抓赋税审计。据记载，西周时期，有人打着周王的旗号，乱征赋税，中饱私囊，严重威胁着国家财政经济的安全。周宣王为此亲自召见毛公。西周时代实行严格的等级制，周王之下就是位高权重的三公。毛公就是三公之一。周宣王要求毛公亲自安排审计事宜，明令以后任何人不准擅自巧立赋税，不准擅自动用赋税。至于西周时期的审计官具体怎样执行周宣王的指令，文献中没有详细记载，但我们完全可以从历史记载的结果中看到，乱征赋税的问题得到了一定的控制。西汉时期君主“授计”。秦汉时期，丞相、御史主持中央上计工作。御史大

4、夫位高权重，除了主管行政监察工作，还主管财物审计。地方各郡县也设有御史大夫或监御史。这一时期，御史组织系统从中央到地方形成了比较完整的上计审计监督系统。西汉时，上计审计已经不再局限于报送式的审计，同时进一步强化了上对下的“授计”。13所谓授计，就是君主在听取上计汇报时，对有疑问的地方，直接派遣官员下去审计。宋代强化审计的探索。宋代审计在中国古代审计史上占有里程碑的地位。南宋出现了中国古代第一个以“审计”命名的专职审计机构——审计院（全称“诸军诸司审计院”）。这是具有划时代意义的。“审计”名字出现的直接原因，是原来的“诸军诸司专勾司”名字中的

5、“勾”与南宋康王赵构的名字谐音，为避讳而改为“审计”，但是实际上，它是中国古代审计思想和审计实践发展的必然结果。研究宋代审计史的人都会有一个突出的感觉，就是宋代审计组织众多，机构重叠，职责交叉，并且分合变化无常，形成了林林总总的复杂现象，似乎有点“乱”。结合当时的形势观察，宋代是中国古代商品经济的高潮时期，经济和财政收支规模达到了很高的水平，财政的多元化程度也是空前的。在朝廷机构增减无度、苛捐杂税繁多和财政分配制度复杂的历史条件下，中央审计权试图高度集中，却力不从心，导致四方账籍堆积如山。为适应财政巨大开支的需要，减缓吏治腐败的趋势，实现财

6、政的开源节流，使屡经战火、开支巨大的宋代财政能够得以维持，朝廷对审计寄予厚望，不惜叠床架屋地设立审计机构，并频繁置废，让审计四面出击，八方防守，希望通过强化审计力量，维护财政安全。官小权大的审计官。元代审计主要包括两大系统，即检校官系统和御史系统。这是明清科道审计的13早期形式。元代在中书省设检校所和照磨官，负责对朝廷诸曹各机构等的监察审计。检校所的监察审计是一种经常性的监督，不同于御史的每年一次监察审计。检校官官职不高（正七品），人数也不多，但监察审计结果直接上报幕府，因此有“诸曹御史”之称。明初，朱元璋废除中书省和丞相，把丞相权分拆到六

7、部，并开始设立六科。六科负责官员是六科给事中。六科给事中品级不高，但文武百官都受其监督。其中户科、工科给事中的审计职能十分突出。古代审计官这种官小权大，审计结果可以“通天”的现象比较常见。清代专设会考府。雍正元年，财政亏空严重，财政支出方面的诸多弊端暴露无遗。为了全面规范财政支出，世宗谕批，另设审计机构会考府，专门负责审计财政支出。会考府与六部平级，但却可以不经内阁转呈，直接上奏皇帝。《清朝文献通考》记载，世宗曾专门谈过设立会考府的初衷：“向来各部院动用钱粮，俱系各衙门自行奏销，往往无从稽考。朕办理之初，不得不加意经理，是以设立会考府以司察

8、核。”会考府虽然存续仅有三年时间，但对规范财政支出发挥了重要作用。历代君主之所以重视审计的作用，主要与审计对国家经济安全、财政安全的保证作用有关。历史现象二：古代审计是国家重要政