论立法与改革决策关系的演进与定位

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1、论立法与改革决策关系的演进与定位改革与法治已成为当下中国两个最鲜明的时代主题。2014年2月28日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上的讲话中明确提出：凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”015年1月，习近平总书记在江苏调研时又将新一届中央领导集体治国理政的总框架提升为“四个全面”，指出在全面建成小康社会的奋斗过程中，全面深化改革是根本路径，全面推进依法治国是基本方式和可靠保障，

2、二者如鲲鹏双翼，共同促进着改革目标的实现。这对准确把握改革与法治之间的关系具有重要意义。作为推动社会发展的两种手段，改革与法治是辩证统_的关系。法治作为规则之治，具有较强的稳定性;而改革作为一种创新发展手段，具有较强的变动性。改革的“变”与法治的“定”之间存在某种张力，在一定条件下两者还可能发生矛盾或冲突。但不能因此就认为改革与法治只存在冲突或对抗的关系，二者还具有内在的一致性，统一于促进国家治理现代化的实践之中。①要使二者能合力助推全面建成小康社会目标的实现，关键在于改革决策应当在法治框架内作出以符合法治的基本要求

3、，而立法亦须及时反映改革的正当需求以推动改革决策的落实，即立法与改革决策之间应良性互动、有效衔接。本文通过梳理立法与改革决策的关系沿革，分析与之相应的立法理念，并结合法治中国建设的新战略，探讨以法治思维和法治方式统领和协调立法与改革决策的关系，寻求实现二者关系科学定位之路径。一、立法与改革决策关系的演进改革开放三十多年来，关于立法与改革之间关系的争论持续不断，其中的焦点便是立法与改革决策的关系，或者说立法与改革决策在国家治理中的角色定位。那么，为了反映二者关系的变化，就有必要对历史进行阶段性划分，这里选取邓小平同志1

4、992年“南巡讲话”和以习近平为总书记的新一届领导集体执政两个历史事件为标志，理由在于“南巡讲话”明确了建设社会主义经济体制的改革目标，使改革从目标摸索阶段进入到围绕目标进行建设的时期;而新一届领导集体执政是在我国社会主义市场经济体制日益完善、社会主义法律体系已经形成和全面深化改革的背景下提出了“以立法引领改革”的治国理念。在这两个事件背后蕴藏的立法与改革之间的关系变化比较典型，故本文以1992年和2013年为界分点来分析不同阶段立法与改革决策的关系。(一)20世纪90年代前，立法确认改革成果改革开放之初，国家百废待

5、兴，执政党要将工作重心从以阶级斗争为纲转变到社会主义现代化建设上来，唯有通过党的决策凝聚全党共识才能冲突思想束缚。同时，党的决策不仅因其执政地位而具有极高的政治权威，决策的灵活性亦符合时不我待的历史环境，所以改革是在党的决策下开展和推进的。但是，决策的易变性并不利于巩固改革成果，而法律所具有的稳定性和确定性自然成为确认改革经验和成果的最佳选择，并且当时国家法制处于初建阶段，立法经验和技术也需要通过总结改革经验来不断积累和提升。因此，立法成为确认改革成果的重要途径。1978年，邓小平同志便提出“应该集中力量制定刑法、民

6、法、诉讼法和其他各种必要的法律”，“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善”，“修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等‘成套设备，“有比没有好，快搞比慢搞好”。②正是由于法律要通过总结改革经验来完善，所以法律规定可以较为原则，这也为改革决策提供了相对宽松的制度环境，避免二者发生冲突。此时正值宪法修改，彭真同志在修改草案的报告中亦指出：当前我国正在进行经济体制的改革”，“今后还要全面、深入地进行下去”，“草案有关规定为这种改革确立了原则”③这说明，改革尚处于探索阶段，宪法只能先确定

7、有关原则，难以对改革目标、措施等作出具体规定。1984年，国内出现了严重的通货膨胀，农业后劲不足，主要农副产品(如粮、棉、猪)的产量连年低于历史最高水平，而工业生产增长过速，国民经济总体陷入严重失调局面。④为推进改革以化解经济困境，党的十二大通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》提出有系统地进行经济体制改革。在经济体制成为改革的重点后，国务院于1986年在《关于第七个五年计划的报告》中提出：经济体制改革的深入进行……要求把更多的经济关系和经济活动的准则用法律的形式固定下来”，“加强社会主义法制的一个重要目的，就是要

8、促进改革的顺利进行，保证改革的健康发展，巩固改革的胜利成果”。⑤根据这些要求，经济立法成为立法的中心工作。1988年七届全国人大二次会议就要求其常委会“抓紧制定有关经济建设，特别是微观放活和宏观控制以及对外开放的法律”。⑥由此可见，改革决策决定了立法的重点和方向，立法通过将实践检验成熟并可普遍适用的改革经验和成果予以确认来巩固和发展改革;换言之