公共管理价值审视

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1、公共管理价值审视追踪公共管理理论诞生和演变的过程,其价值取向似乎有“效率至上”、“效率优先、兼顾公平”、“效率与公平并重”的发展逻辑。但无论价值取向为何，在目前都无法十分有效地指导中国公共管理实践和解决其中的关键问题。现阶段中国社会的主要问题相比30年前发生了巨大变化，在对社会公共事务的管理中，教育、医疗、养老、就业、基本住房保障、资源与环境,这些公共产品问题日益突出，社会主要矛盾由私人产品短缺问题变成了公共产品短缺和公共产品供给不均衡问题。面对这样一个新问题和新变化，公共管理的价值取向能否明确“公平至上”，这是本文一直围绕着的核心命题。一、问题的提出

2、公共管理,作为一门应用型学科从传统的基础学科分化出来之后，就试图走向独立。独立的原因当然是处于社会变革的关键时期，它受到了前所未有的重视以及公共管理实践对于学科的需求。在公共管理独立发展过程中，面临两个关键问题,其一是明确学科的边界，即“我是谁”的问题;其二是确定学科规范性价值体系，“我应该怎么做”的问题。就第一个问题而言,公共管理的学科边界是相对明确的，就是社会公共事务。对于第二个问题,公共管理研究者们在公共管理的价值取向问题上没有取得一致认同，时而效率，时而公平，当二者出现冲突时，无所适从。公共管理理论的发展史和公共管理研究现状的派别林立、乱象丛生

3、的事实就是明证®。反观经济学理论发展日臻成熟，并人侵至社会科学的各个领域，成为目前的“经济学帝国主义”，重要原因就是其价值取向的一贯延承性。对于价值取向，经济学自诞生之日起就是明确的，那就是效率。通俗的讲，经济学从来不讲“道德”，看似应该讲“道德”，应该秉持“公共性”的公共管理，价值取向提供了重要依据；法学是欧洲大陆公共行政的基础；哲学則用来研究政府官员的伦理问題；近期，经济学与管理学在公共行政中扮演着主要的角色。公共管理目前在运用各个学科的理论与方法来研究公共部门（包括政府与其他社会组织）的问題。确没有取得一致认同。美国著名的政治学家罗伯特•达尔早在

4、1947年就撰文指出：“我们与一门公共行政学还相距很远。如果不具备下列条件，不可能建立公共行政科学：（1)清楚地确定规范性价值以及地位；（2)较充分地认识到公共行政领域中人的性质，人的行为有较高的可预测性；(3)有一批比较研究，根据这些研究可能发现超出国界的历史经验原则和一般原理。”时过境迁，这个论述可能武断。但对于刚刚起步的中国公共管理来说,应该承认达尔提出问题的价值性。抛开后面的两个问题，公共管理理论必须承担为公共管理实践提供规范性价值取向的使命。如果不能承担这个使命，我们宁可说公共管理学并未诞生。“如果中国公共管理学不能为中国公共管理实践承担起提

5、供规范性价值的使命，其在理论创立和实践指导上就难有作为。当然，这种规范性价值不是来自学者的主观设定，而是来自对现代政府原理、公共管理规律和现代社会发展的总体趋势的科学研究和准确把握。”“公共管理的价值取向是衍生一系列公共管理体制改革理念、改革规则、改革手段的前提。改革开放30年来，我们确定了‘效率优先，兼顾公平’的发展观念。在一定程度上，公共管理的价值取向也偏向了效率。”管理理念、管理制度、管理手段及措施都优先地考虑了效率。当公共管理者挥舞着看似无所不能的“效率大棒”在各个领域特别是经济领域披荆斩棘之时，却陷人了现代公共治理的合法性危机之中。“地方政府

6、公司化”就是以效率为首要价值取向的公共管理实践的一个精练回答。这个概念不仅在一定程度上解释了中国经济近30年取得的辉煌成就，也可以解释目前中国所面临的合法性危机，那就是地方政府醉心于经济增长或者经济利益，相对于份内的基本公共产品和服务的供给,要么简单粗暴，要么流于形式。著名的公共管理学者马骏坦言,在经验研究层面，我们对于中国公共行政的真实世界仍然知之甚少;从理论层面上看，我们并没有构建起能够准确地描述和解释现实世界的本土化的公共行政理论。结果使得我们无法获得其他社会科学同行的认可，也无法获得实践者的认同。严格地说，在过去的20多年中，中国行政学整体上并

7、没有对我们这个处于巨大变革的社会所面临的重大问题作出建设性的贡献。同时，我们在规范理论上也是贫乏的，对于当代中国政府转型的许多根本性的大问题来说我们无力提供一个既适合中国特点又能构建一个美好社会的整体性的替代性方案”。公共管理的价值取向是价值理性还是工具理性，效率还是公平的争论一直持续着，直至当前,似乎也难以看到这些争论停止的迹象。但无论从公共管理学科自身的发展还是从对公共管理实践的有效指导上，都迫切需要明确的公共管理的价值取向。在关键的社会转型期有必要重新审视该学科的价值取向，此种价值取向既可以有效地指导公共管理实践，又可以有效地解决公共治理的合法性

8、危机。二、公共管理中效率与公平关系的发展逻辑自1887年美国行政学家威尔逊发表标志着公共管理学