经济转型发展时期耕地保护目标的实现路径研究

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1、经济转型发展时期耕地保护目标的实现路径研究：目前我国经济社会总体上已经进入转型发展阶段，现行主要依赖农地整理和未利用地开垦的耕地占补执行机制已经不可持续，围绕如何推进实施集体存量建设用地节约调整使用进行制度设计，已经成为新时期耕地保护工作的重中之重。　　关键词：土地管理；耕地保护；存量挖潜；市场配置　　一、现行耕地占补执行机制的不可持续性　　出于粮食安全等因素考虑，现行《土地管理法》规定“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。为了落实耕地保护基本国策，国家建立了土地用途管制制度和占用耕地补偿制度，通过编制、实

2、施土地利用总体规划，对建设用地总量、农用地转用计划和耕地保有量予以整体管控，对非农建设经批准占用耕地的，按照“占多少、垦多少”的原则补充相应数量和质量的耕地。应该说现行耕地保护制度的设计本身是科学的，耕地补充的途径既包括农地整理和未利用地开垦，也应当包括存量建设用地复垦，对于耕地后备资源匮乏的地区，应当以存量建设用地复垦为补充耕地的主要路径。但在执行过程中，存量建设用地复垦需要对产权人实施搬迁补偿，成本远高于农地整理和未利用地开垦，基本上不作为补充耕地的路径。且耕地占补费用越高，意味着用地成本越高，政府招商引资的压力也就越大，

3、即使耕地后备资源已经十分紧张，省级政府在制定耕地开垦费标准时，仍以农地整理和未利用地开垦作为测算成本的依据，用地单位缴纳的耕地开垦费远不足以对存量建设用地进行复垦。由此导致的结果是部分地区耕地后备资源迅速减少，甚至出现占补平衡指标比农转用指标更加紧张的局面，地方发展陷入建设用地捉襟见肘的窘境。有学者研究指出，如果按照目前开发未利用地来补充耕地的速度，我国将有一半的省市5年内就会将所有可开发为耕地的为利用地开发完毕。　　由于耕地后备资源的不可再生性，耕地占补在执行中过度依赖农地整理和未利用地开垦的模式必然是阶段性的、不可持续的。

4、在经济发展初期，为了降低用地成本，同时促进未利用地开发，现行耕地占补执行机制是适当且富有成效的。但经济进入转型发展的新阶段，耕地后备资源日趋匮乏，同时，未利用地的过度开发还带来一系列生态环境等问题，若不及时转变耕地占补执行机制，寻求补充耕地的合理路径，违法用地现象将难以遏制，耕地保护的目标也将无法实现。　　二、实现耕地占补平衡的路径设计　　（一）实行差别化的耕地占补执行机制　　我国幅员辽阔，地区经济发展水平和土地资源禀赋差异较大，耕地占补应当根据地区差异实行差别化管理。根据地区土地资源禀赋，耕地后备资源充足的地区仍可以农地整理

5、和未利用地开发为补充耕地的主要路径，耕地后备资源匮乏的地区则应当以存量建设用地复垦为补充耕地的主要路径。一般情况下，经济发达地区耕地后备资源相对匮乏，经济落后地区耕地后备资源相对充裕，因此，经济发达地区主要通过实施成本较高的存量建设用地复垦，经济落后地区主要通过实施成本较低的农地整理和未利用地开垦，由此实现“耕地占补平衡”的目标是现实可行的。实践中，随着城乡建设用地增减挂钩政策的出台，对农村建设用地的复垦不仅仅能够解决耕地占补平衡问题，同时还能解决建设用地指标不足的问题，可谓一举两得，很好地调动了地方实施集体建设用地整治的积极

6、性，使得通过存量建设用地复垦补充耕地具备了更强的操作性。　　（二）改革现行易地开垦补充耕地制度　　1.现行易地开垦补充耕地制度的缺陷。现行法律规定了以省、自治区、直辖市为单位实行耕地总量平衡，个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。现行易地开垦补充耕地制度为耕地后备资源匮乏地区实现耕地占补平衡提供了重要路径，但同时也存在以下缺陷：一是不利于存量建设用地整治，出于整治成本考虑，地方政府更愿意通过异地购买占补指标

7、实现耕地占补平衡，导致原有的粗放用地情况仍然延续；二是耕地后备资源快速消耗，国家对耕地划定了保护红线，对耕地后备资源却没有给予足够的重视，任由地方无限制的开发，导致耕地后备资源快速消耗，越来越多的城市自身无法实现耕地占补平衡，对易地占补的依赖越来越强，耕地后备资源的快速消：目前我国经济社会总体上已经进入转型发展阶段，现行主要依赖农地整理和未利用地开垦的耕地占补执行机制已经不可持续，围绕如何推进实施集体存量建设用地节约调整使用进行制度设计，已经成为新时期耕地保护工作的重中之重。　　关键词：土地管理；耕地保护；存量挖潜；市场配置　

8、　一、现行耕地占补执行机制的不可持续性　　出于粮食安全等因素考虑，现行《土地管理法》规定“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。为了落实耕地保护基本国策，国家建立了土地用途管制制度和占用耕地补偿制度，通过编制、实施土地利用总体规划，对建设用地总量、农用地转用