后新公共管理改革

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1、后新公共管理改革在过去的20年里，西方各国政府无不强调对公共行政和公共管理的改革。从西方主要国家的治理实践中可以看出改革大多集中在对管理模式的改进,诸如结构性、效率、控制、合作、绩效管理和领导者能力等等,但不少人却对此存有疑虑。柯迪斯?文奇斯(CurtisVentriSS)在《新公共管理的影响对当代公共事务的检视》一文中直言不讳地指出:“我们究竟是怎样处理公共行政中糟糕的事务的？”可以说公共行政领域中的复杂问题一直被基于经济学与管理主义的治道逻辑所困扰,以至于产生了新公共管理的继任者一后新公共管理。一、后新公共管理改革兴起的背景及其内涵后新公共管理(post-N

2、PM)兴起于20世纪90年代末期的英国、澳大利亚、新西兰和挪威等具有威斯敏斯特体制(osher)指出效率管理的缺失会导致民主治理的功能失调。此外，诸如社会正义、民主治理、公共产品、行政伦理等都是动态的公共行政所具有的重要维度。而传统的公共行政对它们不再有效。因此，“管理”二字取代了“公共”一词,“管理主义基于效率、经济和工具理性的假设依然未能捕获涉及公共生活情境的复杂性”。二、后新公共管理与传统科层制、新公共管理的差异性比较自20世纪80年代开始，新公共管理改革在英美一些主要西方国家无论是理论界或是实践界都得到了积极的响应，尤其是进人90年代更是推向了顶峰。新公

3、共管理作为改革的第一轮浪潮,产生了一些意想不到的消极结果,于是作为第二轮改革浪潮的后新公共管理为了支持新公共管理便盛行起来。后新公共管理改革的基本目标是为了纠正新公共管理产生的功能失调，主要表现为中央再集权和再管理,增强治理能力并改进控制和合作的能力。笔者现将后新公共管理与传统科层制、新公共管理三种范式逐一进行比较，见表1。通过比较可以发现后新公共管理显然是更受欢迎的替代方案。然而，后新公共管理对于那些珍视民主治理和公共制度，重视分权和公平正义，注重公民、私人与非政府组织在政策制定、社区活动进行商讨式对话的国家来说,并没有引起广泛的关注。后新公共管理显然具有较强

4、的威斯敏斯特式色彩。与英国着眼于政府内部的整合协同比较而言，盛行于美国的X络化治理(GoverningbyNet。后新公共管理是基于这样一些假设:即执政者和一些高级别的管理部门通过引人结构性、功能性和管制性的策略设计可以改变民众的行为；组织成员在执行中央政策和管理动机上都极为理性并且明确理解自身角色;政府提供公共服务的对象都是被动的“顾客”，而且只要他们获得了有效率的服务就会感到满足；政府通过实施效率行政和平缓的政府合作就能获得公众的信任及具有行政责任感，见图1。1.对组织现象的单维度设释后新公共管理对组织现象很大程度上是在结构性、功能性和制度性视角上进行一种单

5、维度的解释。后新公共管理改革的行政策略主要是纠正合作和控制中带来的问题并改变政府雇员行为以更好地适应管理主义，同时后新公共管理认为雇员角色在面内任何机构间都是明晰的。前期新公共管理改革的分权和断裂性会带来角色不明(RoleAmbiguity)的问题，而后新公共管理改革策略设计旨在通过协调机构间关系而减少角色的模棱两可。由此可以推测功能性的冗余会造成组织间合作和绩效的低效率。然而从民主角度来看,由于组织结构的复维、多中心力量、个人选择、具有不同利益和价值的行动者、人际关系的非线性以及非中心力量等原因，机构碎片化和政府雇员角色不明都是不可贼的。一enology)和人

6、种方法学理论(Ethnomethodology)认为个体行动者通常会受既定文化环境的影响，并且在实施目标和命令时会加人他们自己的理解。此外，多元关系在复杂组织X络环境下的发生是必然的，因而管理者需要更多的习得处理角色不明的技巧’因为他们在处理未知社会情境时结构性和制度性策略并不总能包含明确的指导原则。2.结构性与制度性改革的失衡后新公共管理改革强调结构性改革(StructuralReform)，它基于这样一种设想,即被动的人们都会遵从外部的需求，如层级制结构、目标和任务。换句话说,高层执政者假设政府雇员（民众)的行为都可以通过新的部门整合和层，链来修正。然而，大

7、量研究表明政府雇员在直接的人际情境￥道德支流下会对自己被指派的角色作出正确的藤当然也包括曲解。情境的如此复杂意味着雇员在实施项目的合作中，不同的场合会发生相异的角色行为。他们的绩效在相对的境况中也会依赖于其他部门或来自公民的声音，因为许多中、高层领导者在多元关系的执政中并不能预测其他行动者的角色行为，所以分配低层管理者的角色过于明晰和预测中人员观念转变和技巧的训练。笔者认为，后新公共管理只有将结构性改革和制度性改革结合起来，才能增强组织和机构人员的民主价值观和效率观念。经济合作组织(0ECD)指出,成功的变革需要制度性改革为其提供文化和基于技巧能力的训练，而这是

8、结构性改革中所不具备的。