城市管理——社区途径与模式建构

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1、城市管理——社区途径与模式建构摘要：在治理理论的启发下，城市管理出现社区化趋势，但社区在城市管理中的作用限度和作用路径需要进一步的理论论证。复杂系统理论对城市管理问题的产生根源具有很强的解释力，系统控制论为立足社区的城市管理模式建构提供了启示。从我国社区发育的一般状况及城市管理系统的运行逻辑出发，应把社区作为城市管理系统的底层结构，并主要扮演信息收集者的角色，这种管理模式的优势在于实现留守式管理信息收集和流动式管理执行的有效耦合。　　关键词:社区；治理；系统控制；城市管理模式　　：C912.83：A：1002-7408（2011）03-0028-03　　　　城市管理——社区

2、途径与模式建构摘要：在治理理论的启发下，城市管理出现社区化趋势，但社区在城市管理中的作用限度和作用路径需要进一步的理论论证。复杂系统理论对城市管理问题的产生根源具有很强的解释力，系统控制论为立足社区的城市管理模式建构提供了启示。从我国社区发育的一般状况及城市管理系统的运行逻辑出发，应把社区作为城市管理系统的底层结构，并主要扮演信息收集者的角色，这种管理模式的优势在于实现留守式管理信息收集和流动式管理执行的有效耦合。　　关键词:社区；治理；系统控制；城市管理模式　　：C912.83：A：1002-7408（2011）03-0028-03　　　　我国正处在一个城市化加速发展时期

3、，城市的规模急剧扩张，城市的内涵在丰富，外延在延伸。城市内涵的扩张表现为城市结构要素丰富化、形态多变化、运动加速化；城市居民身份结构高度分化、利益取向多元化、博弈关系复杂化；城市功能多样化、城市负载加重化。城市外延的扩张主要表现为城区面积的平向延伸和城市高度的立向生长；城市人口的增加；物流、信息流量急剧加大。城市系统结构的复杂化，导致城市问题发生几率提高，问题的可治理性降低，加之我国城市管理体制改革滞后，使城市管理面临重重问题，破解城市管理难题成为学界和各地政府重要的聚焦点。近年来，随着治理理论的流行、社区研究的兴起以及政府高层对社区建设的重视，一些学者和市政当局纷纷把破解

4、城市管理难题的视线移向社区，但由于我国城市社区建设起步较晚、社区发育不足、结构功能残缺、自组织能力差，社区能否成为破解城市管理难题的有效进路需要进一步的理论论证，社区功能的发挥需要从现状出发建构新的城市管理系统模式。　　一、治理语境下社区途径成为城市管理的或然性选择　　城市管理作为一种制度性公共产品，就满足城市居民对城市秩序的要求而言是不可或缺的，一旦其实际供给状况和居民的需求之间出现落差，就会导致城市管理问题的产生。现代社会，解决问题从而满足人类需求有两种主要途径，一是市场，一是政府。市场主要适合提供排他性消费的私人物品，当然在一定的制度安排下也可以提供公共物品，但由于其

5、负外部性的存在，市场往往成为影响公共物品提供的障碍性乃至破坏性因素。当今城市管理面临的大量问题都是市场化的伴生物，市场力量往往是城市管理秩序的主要冲击性因素。就目前来看，政府是公共产品、特别是制度性公共产品最主要也是最合适的提供者，但从布坎南的公共选择理论我们又认识到：由于政府存在内部性问题，政府也不可能成为所有公共问题的终极救赎者，政府在处理公共问题，提供公共产品时也会出现“政府失灵”。上世纪90年代以来，随着治理理论的发展，特别是合作X络途径提出后，政府之外的第三部门和社区（有学者称其为第四部门[1]42）渐渐被纳入学者和政府管理者的视野，成为公共管理工具箱的新工具，进

6、而成为弥补市场缺陷、纠正政府失灵、满足公共物品需求的两个重要途径。美国学者埃莉诺•奥斯特罗姆认为：社区作为不同于政府和市场的制度机制，可以在一定程度上担负起开发公共资源，提供公共产品，解决改革问题的功能。[2]社区作为一度萎缩的部门又重新受到重视。在我国，社区研究也渐渐成为社会学、政治学、公共管理学等各领域学者的研究热点，中央和地方政府开始重视社区建设。在此背景下，城市管理者和管理研究者也开始把目光投向社区，希冀社区成为解决城市管理中诸多难题的突破路径。　　社区作为解决公共问题的途径确有其功用和优势。陈庆云将社区优势概括为：第一，信息优势；第二，激励充分；第三，有利于社会资

7、本的积累；第四，具有较好的回应性；第五，对财政资金的依赖程度较小。[1]44但正如其它公共问题的解决途径一样，社区也存在固有的缺陷，社区也会失灵，加之我国社区先天不足以及强势政府的惯性作用，就较近的时期而言，社区在城市管理过程中的作用将是比较有限的，对此应有一个清醒的认识。正如俞可平所言：社区可以弥补政府和市场的缺陷，成为政府和市场的补充，但政府和市场才是普遍治理的基础。[3]　　二、复杂系统理论及系统控制论为社区途径提供了应然性论证　　现代治理理论为解决公共问题重新找回了社区，但这似乎是在实践证明了政府失灵、市场