推行ppp模式成效与阻力分析

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1、推行PPP模式成效与阻力分析[提要]近几年，国家相关部委先后颁布了一系列纲领性文件，不仅将PPP模式视为新常态下政府启动稳增长引擎、开启政府投融资体制转型的重要抓手，而且把PPP模式提高到“推进国家治理体系和能力现代化”的高度。本文结合当前国内形势，对推行PPP模式的成效与阻力进行分析，并提出相关建议，以期对发挥PPP模式的最佳效果有所帮助。关键词：PPP;民营资本；资本；成效；困难本文为2015年广东省财政科研公开择优课题：“创新财政投融资机制的国际经验借鉴”研究成果中图分类号：F83文献标识码：A收录日期：2016年11月11日随着《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》

2、（国发[2014]60号）的出台，国家大力支持政府和社会资本合作（PPP）模式，即“公私合作伙伴关系”。随后财政部出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《政府和社会资本合作模式操作指南（拭行）》（财金[2014]113号）、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》及《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）。一系列纲领性的文件不仅仅是将PPP模式视为新常态下政府启动稳增长引擎、开启政府投融资体制转型重要抓手，而且把PPP模式提高到“推进国家治理体系和能力现代化”的高度。一、结合中国实际的PPP

3、分类世界银行结合PPP项目资产所有权归属、经营权、投资等要素将PPP模式分为6种。结合中国存量的广义PPP项目情况，可将PPP归纳为外包类、特许经营类和私有化类。（表1）从表1中发现，虽然项目的具体运作方式多样，但现行我国优先选择那些能够实现全生命周期绩效管理的PPP方式，大多仍然以特许经营类为主，尽管这些模式中，私营部门的权责各异、公共项目的最终产权不同，但是一个共同点是，这些私营部门都可以在政府监管下，通过向消费者收费收回成本，取得合理利润。以城市基础设施投资为例，主要有两种方式，即BT和BOTo其中，BT项目的承担主体多为政府所属融资平台或其控股国有企业；BOT项目社会资本参与较多，主要

4、集中在供水、污水处理和城市燃气等公共事业领域，以赋予社会资本特许经营权的方式开展。由于大多数BT项目的投融资都在政府部门或其所属的国有企业内部，社会资本参与程度很低，其内涵同《操作指南》所指的PPP模式有本质的差别，故PPP项目具体运作方式排除了BT类型，社会资本的范围中排除了本级政府所属的融资平台公司及其他控股国有企业；而BOT项目多基于一定期限的特许经营权，社会资本参与程度较高，同现行PPP的内涵一致。因此，从严格意义上讲，中国存量的政府部门和社会资本合作的项目以特许经营类的BOT项目为主。虽然《操作指南》在PPP项目运作方式中，列举了BOO（建设-拥有-经营）模式，但预计这种将公共产品和

5、服务私有化，把所有权最终留给社会资本的模式不会成为PPP项目的主流模式，未来推广仍将以特许经营类模式为主。二、推行PPP模式政策措施及成效分析__以广东为例广东省结合省情实际，财政厅、发展改革委、中国人民银行广州分行公布了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》（粵府办[2015]44号）。《实施意见》旨在引导和鼓励社会资本参与公共服务供给，改革创新公共服务供给机制和投入方式，重点推进交通基础设施建设、水利工程、市政公用设施、农业设施、社会事业、生态环境保护、保障性安居工程等八大领域，以及其他政府有责任提供并适宜市场化运作的基础设施和公共服务项目。同时，从交通运输、能源、水利

6、、环境保护等领域选取共10个典型案例，编写了《政府和社会资本合作（PPP）模式典型案例选编》，为各级政府运用PPP模式提供借鉴与参考。在前期成功运用PPP模式新建和改造一批公共服务项目的基础上，在2015年8月20日全省PPP模式项目推介会中，向社会发布122个PPP推介项目，总投资额达2,814亿元，规模在全国居前。其中，珠三角地区（含省直部门，下同）推介项目49个，粵东西北地区推介项目73个。当天共有10个项目达成PPP合作协议并现场签约，总投资额242亿元。项目涵盖交通基础设施、市政公用设施、社会事业、水利工程、保障性安居工程、生态环境保护等领域，主要集中在交通基础设施领域（35个项目）

7、及市政公用设施领域（61个项目），有力地盘活了社会存量资本、激发了民间投资活力，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，实现多层次、多角度撬动社会资本投入，放大财政资金效应。如果说，早期PPP只是更多的为了解决经济下行压力太大、融资难所带来的债务风险问题，那么现阶段则开始致力于建立规范的地方公共或准公共产品公私合作的供给模式，目标取向不再单一，在转型实施过程中，面临的困难和阻力也不少。三、PPP模式推进