论有效公众参与的信息基础

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1、论有效公众参与的信息基础：由于现代行政已经从简单的执行法规变成全方位的目标管理，行政过程中的公众参与成为充实行政正当性的必需。然而，公众参与的有效性是有条件的，无效的参与只会使行政成本更加高昂，而不会带来任何实质效果。公众参与的有效性依赖诸多条件，这其中最重要的是参与者充分的知情，这有赖于信息自由的落实。　　关键词：公众参与；正当性；知情权；信息自由　　：978-7-80712-402-3（2011）02-062-03　　　　一、现代行政过程公众参与的必要性　　作为参与式民主、协商民主的代表形式，公众参与在世界范围已经成为潮流。近几年来，听证会、讨论会和法律草案的公共评

2、论等形式的公众参与，也成为了中国立法和公共决策过程中一道风景。　　相比立法，行政过程中的公众参与显得尤为可贵。因为立法本身就是代议制民主的产物，其正当性（Legitimacy）无可置疑，公众的参与也只能起一种拾遗补缺的辅助性作用。而行政则不同，它本身缺乏民主的正当性，必须要靠其他的民主来补足。这种机制在以前就是靠其所执行的法律的民主性。既然法律是通过民主方式制定的，那么执行法律的行政活动自然也就获得了正当性。①　　目前现代行政已经从单纯的执行法律变成了多目标、多中心的管理活动，行政活动本身日益成为一个政治过程。政治过程在本质上就是不同利益的表达、竞争、交涉、妥协并在此基

3、础上达成合意的过程。由于立法授权的宽泛，法律事实上已经无法为行政机关提供明确、具体、权威的规则。这实际上意味着本来应当在代议机关内进行的政治过程，延伸到了行政过程之中。　　行政作为“政治过程”的表现就是行政过程的政治特性，这在行政立法和政策制定过程中得到最清晰的展示。行政立法和公共政策的制定，都是在某个宽泛的目标指引下的行政过程。一项公共政策将对很多相关利益产生巨大影响。在利益的驱动下，那些不同的利益主体为了追求有利于自己利益的结果而展开的激烈竞争，成为政策制定过程中一道永恒的风景。行政立法所具有的政策制定功能表明其社会选择的特征。②　　既然议会立法已经不能再为行政提供

4、正当性资源，那么在行政决策制定过程中，广泛引入公众参与，以满足行政行为正当性的需要就成为了一种有效选择。如果行政机关在政策的形成过程中为所有可能受影响的利益主体提供了参与的机会和论坛，就可以通过这些参与者的协商而达成所有人都能接受的共识。这就在微观意义上体现了利益代表和参与式民主，也是对立法过程的一种复制。因此，允许利益代表的参与并在充分考虑各种受影响利益的基础上做出的政策，就在微观意义上基于与立法过程相同的原理而获得了正当性。　　二、有效参与与无效参与　　行政过程中的公众参与不仅可以弥补现代行政严重的“民主赤字”，而且具有多重价值。它不但具有工具价值，还具有自身的独立

5、价值。公众的参与，会使得一项行政决策能够全面考虑各方利害关系人的正当利益，增强其科学性和可接受性，降低决策失误的风险和减少其执行的成本。更为重要的是，公众的参与本身就是对公民主体地位的一种肯认，使得公民在政府的施政中没有被客体化，体现了现代民主国家一种对人性尊严的尊重。③　　公众参与的价值固然值得期待，但是并不是所有的参与都是有效的。有时候公众的参与可能是低效的、偏离主题和无意义的。而且，公众参与是需要成本的，参与的规模越大，程度越深，成本就越高昂。必须承认，公众参与可以看作是一种解决行政正当性问题的技术，而不是解决所有行政问题的一般模式。④公众参与的重要性和必要性是分

6、阶段、分类型的。　　在行政决策过程中，公众参与最为重要的阶段在于行政决策初始目标确定的时期。这一阶段具有基础性，公众参与在这一阶段具有不可替代的功用。这是因为在目标确定之后，手段的选择就是一个基本问题。在手段选择上，公众参与是否能够就如何实现可欲的公共目标展开富有意义的理性辩论，取决于很多因素。这些因素包括公众掌握的信息是否全面准确，利益的组织化是否充分，以及参与者的素质是否能够达到有效论辩的基本要求，包括其是否具有一定的专业知识和理解能力，以及是否善于表达、沟通。这些变量在相当程度上将影响参与的质量，且对一国的社会发展状况提出了很高的要求。假如在基础条件不充分的情况下

7、，行政机关被要求考虑每个利益当事人的陈述和主张，将会在很大程度上影响行政专家进行理性分析和选择。最终产生的结果是建立在妥协和调和的基础上的，这很可能会偏离最初设定的公共利益目标。　　为了更加有效地发挥公众在行政决策中的作用，并有效制约专家滥权，公众的力量必须得到充实。其实在现代社会，没有什么知识是只能由特定专家垄断的。只要具备相应条件，公众一样可以理解复杂技术问题（如果必要，还可以自己雇佣专家，以协助理解和处理技术问题）。这其中最为基础的两个条件是利益组织化和信息透明化。利益的组织化不仅可以使行动者在参与过程中的表达能力得到增强，而且也将