论公众参与立法的社会基础之构建

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1、论公众参与立法的社会基础之构建　　摘要：立法，作为法运行的起始环节，对法治建设具有基础作用。没有民主、科学的立法，就难以在随后的执法、司法环节中充分发挥法调节社会关系的作用，更加难以实现法治所蕴含的的秩序、自由和正义等内在要求。公众参与立法有利于集思广益，促进立法民主，而其进一步发展除了要坚持深化体制内的制度建设外，公众参与立法的社会基础的构建，即公民社会的培育是不可或缺的重要一环。　　关键词：立法；公众参与；社会基础；公民社会　　一、我国公众参与立法的现实状况--社会基础即公民社会有待培育　　中共十八大三中全会公报指出，"发展社会主义民主政治，必须以保证

2、人民当家作主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。要推动人民代表大会制度与时俱进，推进协商民主广泛多层制度化发展，发展基层民主。"[1]由此可见，"公众参与立法"作为社会主义民主政治在立法领域的直接表现，已经被党和国家的方针政策加以肯定，自《立法法》颁布以来，我国中央和地方都在积极探索多种形式的"开门立法"，推进立法的公众参与，促进立法民主。但在此过程中依然出现了相当多的问题，其中肯定有制度不够完善、8地方需要

3、继续探究公众参与立法的具体实践方式等等，但这些原因的更深层次背景是--我国公众参与立法的社会基础尚未发展完善，即公民社会有待于进一步培育。　　法治无疑是热泪文明的共有成果，但它确实产生于西方，是在西方社会历史条件下长期孕育、内生并先发而成。[2]纵观西方法治发展史，其公民社会的萌芽以及发展壮大，进而成为西方法治的社会基础的过程，参照法治国家驱动上的三种分类--自然演进型、政府推动型和政府推进和自然演进结合型，法治在西方的发展总体上是自然演进的，但也绝不可能离开政府的推动，法治进程既是演进的也是推进的，因此在一定程度上可以说是二者的有机结合。我国公众参与立法

4、作为中国特色社会主义民主法治建设的重要一环，需要借鉴外域外的优秀成果，但前提必须准确把握我国立法公众参与的社会基础--公民社会的发展情况，才能够做到因地制宜的科学"移植"，促进立法乃至中国特色社会主义民主法治的进一步发展。　　2012年2月，笔者曾组织调研小组奔赴山东省济南市，进行《立法民主化的公众认知和实践路径探究》社会调研，发放《公众对立法工作的认知、关注和参与度》调查问卷200余份，收回有效问卷187份，可以从一定程度上反映出我国公众参与立法的社会基础--公民社会有待进一步培育的现状。8　　首先，公众对立法的关注度有待于进一步提高。例如对于"您对地方

5、立法的关注程度如何"，超过70%的受访市民表示"有所关注"，但同时也有近30%的受访市民表示"不关注"，而表示"关注"的市民中，"稍有浏览"的市民占到了总数的近50%。这从某种程度上表明，市民对于地方立法的关注程度已有较大提高，这显示了市民开始关注可能会影响切身利益的地方法律法规，公民意识正在逐渐发展，这都是公民社会萌芽之表现。但同时应该看到，仍有近1/3的市民表示不关注地方立法，这从另一方面说明我国公民社会仍有待进一步发展。　　其次，公众获得立法信息的途径、表达立法意见和建议的场域有待于进一步建设。例如对于"您从何处获得立法信息"，超过7成的受访市民表示

6、主要通过媒体报道获得立法信息。我国公众参与立法体现出的媒体传动性不言而喻，某一种单一的力量，有时难以改变政府既定的决策，尤其是政府决策包含着部门利益时。例如"上访妈妈"唐慧案中律师、学者等的分析和评论，《邮政法》修改过程中相关民营企业联名向有关部门发出公开信等等，都是通过媒体尤其是新兴媒体如微博、论坛等公共场域的传播，才使得某一个体的社会问题聚焦成为公共事件。媒体在其中所表现出的不仅仅是沟通的桥梁作用，更是"信号放大器"式的关注、升温，使得某一话题变为地区性乃至全国性的公共"议题"，这为公民参与立法提供了集中的关注对象。[3]但是从另一方面可以发现，我国政

7、府门户网站等官方媒体或许存在着与普通网民关系疏远，撰文过于拘谨呆板等问题，使得官方的专门宣传栏目不能够起到很好的传播作用。另外，通过日常交谈而获得立法信息的市民不足10%，这反映出立法工作尚未成为普通市民生活中的重要元素之一，一是市民们缺乏相关的法治意识，立法参与权利意识尚不强烈，二是相应的社会组织发展尚未完善，如即公民的观点发表、辩论和意见汇集、整理缺乏相应的公共场域。这表明立法制度尚欠缺对于公民参与立法的场域构建。现行法律中仅有听证会、论证会、座谈会和公开征求意见的方式，尚缺少对于方法的引进和改进。8　　再次，公众参与立法的具体制度建设有待于进一步深入

8、。例如对于"您愿意在立法听证会（现场或网络）发表意见或建议吗"，我