【精品】论行政立法程序中的公众参与定稿

《【精品】论行政立法程序中的公众参与定稿》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在工程资料-天天文库。

论行政立法程序中的公众参与【文章摘要】立法民主原则已经成为了法治的基本要求之一，公众参与是立法民主的程序保障，本文从公众参与行政立法的重要意义入手，指出公众参与是行政立法科学性的重要保证，是行政立法得到有效服从的重要手段，有助于保障公民的基本权利，防止行政权力的滥用。本章第二部分介绍了我国行政立法公众参与的现状及不足，首先从立法上介绍了公众参与的相应法律规定，文章认为存在提岀立法议案的主体过于狭窄、程序缺乏可操作性、权利可能得不到硬性保障的三大不足。文章的第三部分从四个方面介绍了完善行政立法公众参与制度的建议，包括明确立法知情权、扩大提出议案的主体范围、扩大公众参与立法的阶段、完善立法听证制度，以期为我国行政立法程序的民主化贡献自己的一份力量。【关键词】立法民主行政立法公众参与在现代社会，立法民主原则已经成为了法治的基本要求之一，立法民主包括立法内容的民主和立法程序的民主，其中立法内容的民主是现代人不懈努力的目标，立法程序的民主是实现这一目标的具体措施和机制。民众参与立法是立法民主的程序保障，没有民众参与立法,立法民主就仅仅是理想而已；没有立法民主的理想和目标，立法就会失去发展的方向。而在各种立法程序中，行政立法程序又是最需要贯彻民主原则的。行政立法程序，是指行政立法主体依法定权限制定行政法规与规章所应遵循的步骤，方式和顺序。在中国，特别是自1978年以来，随着改革开放的逐步深化，行政立法的扩张之势也非常明显。据统计，截止到2005年底，国务院制定行政法规近千件，国务院各部门和地方政府共制定规章50000多件,覆盖了政治、经济、社会等各个领域。1保障公众参与行政立法的民主权利是行政立法程序的重要价值追求，通过广泛的民主参与和讨论最终使行政立法体现民情、反映 民意。一、公众参与行政立法程序的重要意义（-）公众参与是行政立法科学性的重要保证立法是一项非常庞大、复杂的工作，它需要立法者具备先进的立法理念和一定的知识素养。随着社会关系越来越复杂，立法考面对的问题也日益复杂，对立法的专业化、技术化的要求日益凸显。因此，整个立法的运作过程及具体的制度设计，应该由“立法精英”们来主导。2但由于立法专家们所处的经济生活环境的限制，很难考虑全社会所有利益阶层的不同诉求，特别对于广大农民和城市务工人员等社会弱势群体，即使在立法过程中有少数人大代表和常委会委员为其利益呼吁，相对于强大的部门利益和力量，弱势群体的利益在立法过程中很容易被忽视。这就需要在代议制民主基础上，引入参与制民主作为补充，在具体的立法活动过程中，其中一些环节应当向公众开放，为相关利益各方提供一个表达诉求的平台，让各种利益在立法过程中真正实现充分的博弈，从而更好地实现立法民主。对于行政立法程序而言更是如此，按照《立法法》的规定，我国的行政立法从层级上包括法律、行政法规、部门规章和地方规章，在这其中部门规章和地方规章占据了行政立法的大多数。岀于自身利益的考量，这些行政立法首先考虑立法部门的利益和方便，容易忽视公众的利益。只有引入公众参与机制，方能有效反映人民对行政立法的诉求，避免行政机关通过立法形式将利益和专权法制化。“公众参与制度能够在各社会群体I引自陈勋儒•构建和谐社会必需完善行政立法机制（全国政协十届四次会议第四次全体会议上的发言）转引自冯英，张慧秋：《中国行政立法公众参与制度研究》，载《首都示范人学学报》（哲学社会科学版）2008年第4期第66页2参见蔡家琴：《公众参与立法初论》，载《信阳师范学院学报》（哲学社会科学版）2010年9月第5期第40页。与行政立法机关之间建立起直接、及时、多方位的信息沟通渠道，并在信息传输主通道（官方正规信息渠道）与其也通道之间形成了信息 互补，从而保证了立法的可行性与针对性。”3从法律体系的角度看，群众的参与是建立中国特色社会主义法律体系的重要保证，只有增强公众的参与才能保证立法的科学、规范和高效，保证立法的质量。°（二）公众参与是行政立法得到有效服从的重要手段公众广泛有序地参与行政立法，更有利于法的执行。普通公众通过各种途径和方式，参与到和自身利益相关的立法中，在此过程中他们聆听了不同立场代表的辩论，目睹了各方在博弈中达成妥协，自己的合理诉求最终在法律中得到承认和体现，实现了公民决策参与权。正如哈耶克所说：“公众参与行政立法有助于提高行政立法的政治合法性，增强行政立法的社会效益”。5这样制定的法律、法规就有了广泛的社会基础，法律的规定得到公众的理解和认同，公众遵守法律就有了前提，执法行为也会因获得公众和舆论的支持而大大降低成本。（三）公众参与有助于保障公民的基本权利，防止行政权力的滥用孟德斯鸿告诫人们：“如立法权和行政权集中在同一个人或同一执行机关之手，自市便不复存在;因为人们将害怕同一个国王或议会将制定暴虐的法律，并以暴虐的方式执行这些法律。”6为保护公民的基本权利，首先要赋予个人的抵抗强制的权利，其最低限度要求叩自然公正原则，它要求权力的行使在给他人造成不利时必须听取他人的意见;自己不能做自己的法官。公众参与行政立法就是“听取利害关系彳刘莘：《行政立法研究》，北京：法律出版社2003年版.第124页。°马怀德，张红：《立法的尺主化及法律监督》，载《国家检察官学报》2005年8月第13卷第4期。5［英］弗里徳•利希•冯•哈耶克.自由秩序原理（上删邓正來译.北京:三联书店1997年版。6引自孟德斯鸠：《论法的耕神》上册，张雁深译，北京：商务印书馆1982年版，转引自杨叶红：《论完善行政立法中的尺主参与》，载《湖南科技学院学报》2005年3月第26卷第3期，第210页。人意见”的程序。市于权力相对权利的强大，所以它特别强调规范权 力、保障权利，强调公权力的责任，强调对遭受侵害的私权利的救济。公众对行政立法参与的重大现实意义就是使行政权力的运作rti“暗箱操作”到公开化，强调立法过程中行政主体和公众的交涉性以限制行政权的滥用，确保行政立法的公正性。同时行政立法公众参与为议会机关、司法机关监督控制行政立法权、救济公民权利提供了现实性、操作性标准，为控制行政立法奠定了基础。二、我国行政立法程序中公众参与的现状及不足(-)公众参与在立法程序的现行规定关于公众参与行政立法的规定，早在2000年出台的《立法法》便有所体现，该法第58条规定，“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”，为公众参与行政立法，增强行政立法的民主性奠定了法律基础。后面相继出台的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》等法条也一再表明公众有参与行政立法的权利。《规章制定程序条例》第15条规定，对直接涉及公民、法人或其他组织切身利益，并存在重大意见分歧的规章草案应当向社会公布，征求社会各界的意见;起草单位也可举行听证会。《行政法规制定程序条例》虽然没有对公布行政法规草案做出规定，但在审查部分的第19条第2款中规定，国务院可以将重要行政法规的送审稿予以公布,征求意见。此外，各地方政府也出台了相应的制度规范，女口《北京市人民政府规章制定办法》、《无锡市人民政府规章制定办法》和《沈阳市人民政府规章制定办法》等等，均可见到广泛听取意见的相关规定。2006年7月20日，广州市政府颁布了《广州市规章制定公众参与办法》并于2007年起正式实施，这是国家首部规范公众参与行政立法工作的地方 规章，对公众参与程序进行了一定的具体细化与探索创新。冯英，张慧秋：《中国行政立法公众参与制度研究》，载《首都示范大学学报》（哲学社会科学版）2008年第4期第68页（二）行政立法中公众参与的不足现行立法虽确立了公众参与的民主程序，然而，市于法条自身有诸多需要完善之处以及欠缺更具操作性的配套规定，我国公众参与行政立法的现状仍不能让人满意，主要表现在以下几个方面：1、提出立法议案的主体过于狭窄根据《立法法》的规定，在全国人民代表大会立法程序中，可以向全国人民代表大会提出法律案的主体仅限于:全国人大常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，以及一个代表团或者■三十名以上的代表联名。根据《行政法规制定程序条例》的规定，国务院有关部门认为需要制定行政法规的，于每年年初编制国务院年度立法工作计划前，向国务院报请立项。对于规章，国务院部门内设机构或者其他机构认为需要制定部门规章时，向该部门报请立项;省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府所属工作部门或者下级人民政府认为需要时应当向该人民政府报请立项。可见，在现行立法体制之下，可以提出立法议案的主体范围是极其有限的，公民个人几乎没有启动立法程序的可能。2、公众参与的可操作性不足能否实现公众对行政立法的有效参与的关键在于可操作性，如果没有可操作性的程序支持，参与权便无法真正落实,所谓的“参与”便只能浮于表面，甚至陷入符号象征的尴尬处境。中国现行行政立法公众参与的法律规范恰恰缺少具体、明确的程序规定，显得过于原则与 笼统，缺乏可操作性。例如：“立法应当体现人民的意志……保障人民通过多种途径参与立法活动”、“应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见”等，这些基本原则都得到了法律上的确认，但是，公众参与的具体范围及途径、相关参与主体的确定、公众的意见如何提交及行政机关如何受理……都缺乏明确的可操作规程。从具体程序看在立项阶段，行政机关垄断了行政立法的建议权与启动权，而且没有规定行政机关要及时将立法计划公开并接受公众的监督，公众难以在行政立法的立项阶段发挥作用。其次在起草阶段，没有对立法起草小组的人员组成进行具体的规定，没有规定必须有相关法律专家或利益受到重大影响的行政相对人的法律代表参与，也没有规定行政立法的起草应当通过什么具体方式进行广泛详实的实际调查研究。再次在征求意见方面，虽然《立法法》及两个条例都规定了行政机关有听取意见的义务，但对于行政机关向社会公布以求公众广泛参与的行政立法，规定了严格的条件，使得公众参与未能成为一种普遍要求。对于那些应当听取意见的行政立法的具体操作程序缺乏必要的约束性规定，这样有时难免使许多听取意见的活动流于形式，公众参与的民主程序难以发挥实际作用。最后行政法规和规章的审查与通过，都在行政系统的内部之中，对于这种由行政立法主体“自己当自己的法官”的行为缺乏相应的责任机制的约束，审查机制难以真正奏效。83、公众参与行政立法的权利得不到硬性保障我国的相关法条中，很多条款均使用“可以”的字眼，公众参与行政立法不是作为公众一项权利进行的，行政机关在立法过程中对法案要不要公开享有很大的自由裁量权。由于立法语言的模糊性和任意 性，叩使公众获得了对某个法规规章参与的机会，这种参与也很可能陷入符号象征性的尴尬处境。9现有法律根本没有对公众参与的具体程序作明确规定，三、行政立法公众参与制度的完善建议公众参与有助于行政民主化目标的实现，保障公众合法权益。我国应通过制度建构保障公众行政立法参与权的充分实现：（一）明确公众的立法知情权行政立法关涉公众的根本利益，公众有权知晓行政立法的理itl及依据。行政机关应通过信息公开保障公众享有充分的知情权。过分强调信息保密将削弱公众参与行政立法的能力。信息保密不仅与民主价值背道而驰，也损害了民主过程。要实现公众有效的民主监督，公众应该获取必要的信息，我国目前政府信息的保密程度依然过高，公众参与行政立法的能力受到很大制约。"行政机关应当公开与行政立法有关的信息、资料以及对行政立法计划的解释、说明等。（二）扩大提出议案的主体范冃在我国现行立法体制之下，可以提出立法议案的主休范圉是极其有限的。而法律和法规的形成不应仅仅是一个从上到下的过程，提出议案的主体不应限于立法法中规定的几类，立法还应体现主权在民的精神。许多国家除了政府、国家元首、议会议员之外，还承认普通选民以及社会、经济组织的提案权。因此，除了法律规定的几类主体之外，还应重视普通公民的法律提案权。立法既可以由政府部门提议，也可以由一定数量的公民或企业、社会团体提议，由立法机关召集。9周茜：《谈完善我国公众参与行政立法的设想》，法制与社会2008年8月版第54页。⑷汪家磨：《行政立法公众参与研究》，《行政与法》2005年4月，第75页。 （三）扩大公众参与行政立法的阶段立法机关应当消除行政立法中不准确、模糊的因素，限制行政立法机关在立法中的自市裁量权，通过具体、细致的程序规定，确保公众能够广泛的参与到行政立法中来，民众的参与应当不仅局限在征求意见阶段，更要在立项、起草甚至是审查通过方面给予公众参与的机会，比如可以在立项阶段赋予公众行政立法动议权。使行政相对人依法向有行政立法权的行政机关提出有关制定、修改或废除某立法性文件的立法申请，该行政机关应当依法对行政相对人的申请出相应处理，如果行政相对人对行政机关的处理不服，可以依法请法律救济。口如果赋予公众行政立法动议权，并要求相关部门必须达到一定数额的针对相同主题提出的立法请求进行答复，行政立法项目的必要性就能得到保证。（四）完善立法听证制度立法听证就是为做出止确合理的立法决策听取社会意见、收集立法信息的一种方式和程序。立法听证是公众参与立法的最主要途径，同时又是保障公众决策参与权的一种制度。相对于小范圉市专家、学者、法律界人士参加的论证会、座谈会而言，听证会可以在更广范围内汲取民意。需要召开听证会的，往往是事关公众利益的事项，诸如学费、电费、自来水费以及邮政和电信等行业或领域。就这些领域立法，如果能在法律、法规起草或者审议阶段召开由立法者、政府部门、专家学考及相关利害关系人的听证会，实现利益各方相互沟通，并且能够给规范对象的意见或建议予以充分考虑，我们就不用担心所制定的相关法律、法规因缺乏民意而在实施中存在困难。完善立法听证程序可借鉴美国行政规章听证制度中的协商程序 有益做法（也有学者称之为行政立法通告评议制度参见冯英，张澄秋：《中国行政立法公众参与制度研究》，载《首都示范人学学报》（哲学社会科学版）2008年第4期第71页门汪家磨：《行政立法公众参与研究》，《行政与法》2005年4刀，第76页）o1990年美国的《行政规章制定法》规定了结合正式听证与非正式听证程序优点于一身的协商程序，即行政机关在公布拟议的规章之前设立一个受管制的企业、商业行会、公民团体及其他受影响组织的代表与行政机关专家组成的协商委员会，对拟定中的规章内容进行协商，在协商的基础上进入通告-评议程序、协商程序实际上使参与协商各方加入到利益协调和博弈过程中，各方当事人直接参与协商程序，可以促使为使相关利益最大化而进行交涉与妥协。”行政机关在利益各方合意基础上制定行政规章，具有正当性和可接受性，从而大大提高了行政立法质量。在我国，行政机关应广泛邀请受行政立法影响的相关利益主体参与协商程序，广泛征集公众的书面意见，在综合公众意见基础上，制定出反映民意的行政法规和规章•此外，行政立法还应对听证规定最低要求，即公众意见被听取机会作出原则性规定，否则，行政机关所制定的法规或规章无效，以确保公众意志在行政立法中得到充分反映。综上所述，实现行政立法过程中的公众参与，在理论和实践两个层面上都意义重大,而完善这一制度之途任重而道远。有效行政立法公众参与机制的构建作为中国行政法治建设的重要内容,与其他制度建设一样是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就。为建构上述制度，不但需要完善《宪法》，而且需要完善《立法法》、《行政法规制定程序条例》等诸多法律法规，此外还需要向西方学习先进成熟的制度，通过文化人背景的营造来不断提升公民的文化素养和政治能力,逐步使公众参与意识与参与行为走向成熟。【参考文献】:1.引自陈勋儒•构建和谐社会必需完善行政立法机制（全国政协十届四次会议第四次全体会议上的发言）转引自冯英，张慧秋：《中国行政立法公众参与制度研究》，载《首都示范大学学报》（哲学社会科学版）2008年第4期第66页2.参见蔡家琴：《公众参与立法初论》，载《信阳师范学院学报》（哲学社会科 学版）2010年9月第5期第40页。1.刘莘：《行政立法研究》，北京：法律岀版社2003年版.第124页。2.马怀德，张红：《立法的民主化及法律监督》，载《国家检察官学报》2005年8月第13卷第4期。3.［英］弗里徳•利希•冯•哈耶克.自由秩序原理（上册）［M］•邓正来译•北京：三联书丿占1997年版。4.引自孟德斯鸠：《论法的精神》上册，张雁深译，北京：商务卬书馆1982年版，转引自杨叶红：《论完善行政立法中的民主参与》，载《湖南科技学院学报》2005年3月第26卷第3期，第210页。5.冯英，张慧秋：《中国行政立法公众参与制度研究》，载《首都示范犬学学报》（哲学社会科学版）2008年第4期第68页&杨叶红：《论完善行政立法中的民主程序》《湖南科技学院学报》2005年3月版第210页。9.周茜：《谈完善我国公众参与行政立法的设想》，法制与社会2008年8月版第54页。10.汪家磨：《行政立法公众参与研究》，《行政与法》2005年4月，第75页。11・参见沈眉：关于美国协商制定规章程序的分析•法商研究.1999年第2期•第83-91页。12.参见冯英，张慧秋：《中国行政立法公众参与制度研究》，载《首都示范大学学报》（哲学社会科学版）2008年第4期第71页13.汪家磨：《行政立法公众参与研究》，《行政与法》2005年4月，第76页