论行政决策中的公众参与权

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1、论行政决策中的公众参与权摘　要：突破公众参与有效性瓶颈依赖于对公众参与权的依法确认、不断充实及有效保护。鉴于我国对公众参与权的研究比较迟缓、参与权制度发展仍然非常缓慢的现实困境，应当在准确界定公众参与权的性质、明确公众参与权的内容构成基础上，尽快构建起一系列具体的、可操作的法律制度，真正实现公众参与权的民主价值。　　关键词：行政决策；公众参与权；行政法　　：DF3　　：A　　：１００３－１５０２（２０12）０5－００85－０6　　行政决策中引入公众参与是现代民主政治的产物，是行政决策民主化的最直接体现。“民主决定于参与——即受政策影响

2、的社会成员的参与决策。”[1]“这种对不同社会力量的开放形式有助于定位冲突的潜在、对立的场域以及能够达成妥协的范围，并积极寻求达成共同协议。”[2]近年来，我国兴起的公众参与活动发展很快，听证会、论证会、公民评议等形式的公众参与活动呈现出多样化的生动景象。但是，从参与领域、参与方式和参与效果等方面看，我国公众参与行政决策的状况不容乐观，与制度设计的目标和人们期待的结果相距甚远。究其原因在于，法律对公众参与权的确认与保护存在很大缺陷。“公民参与政府公共决策的最根本的问题是公民的权利问题。”[3]因此，只有依法确认、不断充实和有效保护公众

3、参与权，才能避免或减少行政决策对“公意”的可能偏离，从而实现参与权的民主价值。　　一、公众参与权的性质　　“权利是贯穿于法的运动全过程的现象，是最核心的法律要素。”[4]夏勇教授认为，要全面、正确地理解权利概念，较为关键的是把握权利的要素。他认为权利是为道德、法律或习俗所认定的正当的利益、主张、资格、力量和自由。[5]其中“利益是主体所追求的目的，权力和权利则是主体追求目的的手段。”[6]公众参与权，也可称为公共事务参与权，是指“公民自愿民主地参加决定和管理经济、社会和文化发展的公共事务，并分享其利益的权利。”[7]在行政决策中，“参

4、与权”主要是指行政决策过程中，公民享有通过一定的程序或途径参与行政决策并对决策机关有关的行为进行监督的一系列权利的总和。它是行政参与权或公共事务参与权的重要组成部分。　　当前，我国对公众参与权的保护还较为滞后，参与权制度的发展仍然非常缓慢，其中一个重要原因就是对公众参与权的性质认识不够清晰。其实，美国也曾因对参与权的性质有不同认识，导致法院和行政机关在不同时期对公众参与的态度也不同。[8]公众参与权的性质较为复杂，涉及到该权利是一般性权利还是特权，是法律授予的还是行政机关授予的权利，是实体性权利还是程序性权利等。目前学界关于公众参与权

5、的性质主要有政治权利、行政权利、程序性权利等观点。笔者以为，行政决策中公众参与权的性质主要有以下特点：　　第一，公众参与权是私人公权。公众参与权虽属于私人所有，但却是对公共决策的参与，并需要国家采取积极能动的措施来保障其实现，因而体现出其“公”权的属性。“私人公权，不仅是为了保护权利主体自身的个人利益而赋予的，而且是为了实现公共利益，或者说主要是为了实现公共利益而确认的。”[9]公众参与权作为一种私人公权，体现在两个方面：　　一是形式意义上，公众参与权不是行政决策权，公众也不具有法律意义上的决策主体资格。因为法治社会中决策主体资格是与

6、其法定权限、相应责任联系在一起的，公众实际上对其参与后果并不直接承担法律责任，因而难以视为合格的决策主体。一般而言，只有行政主体才享有完整的决定权，公民的作用主要体现在智囊和评价中，并不负有决断责任，也没有作出决断的权利，主要具有咨询权、建议权的功能。二是实质意义上，参与权意味着否决权，特别是在选举代议制国家，公众凭借选票使“民意”得到充分尊重和回应，甚至有的国家直接赋予公众与政府分享决策权。“在美国，公共政策的决策者既包括具有合法权威制定公共政策的立法者、行政官员、司法人员，也包括决策过程的参与者，如利益团体、政党以及公民。”[10

7、]现代公共管理理论承认公众有权分享政府决策权力。在“新行政法”的视野之下，行政过程公民权利的价值重心移向积极权利，功能重心移向对行政意志/决定的形成性作用。[11]　　第二，公众参与权是混合权。首先其本源上是宪法权利，而宪法权利的保护，在我国主要通过法律化转化摘　要：突破公众参与有效性瓶颈依赖于对公众参与权的依法确认、不断充实及有效保护。鉴于我国对公众参与权的研究比较迟缓、参与权制度发展仍然非常缓慢的现实困境，应当在准确界定公众参与权的性质、明确公众参与权的内容构成基础上，尽快构建起一系列具体的、可操作的法律制度，真正实现公众参与权的

8、民主价值。　　关键词：行政决策；公众参与权；行政法　　：DF3　　：A　　：１００３－１５０２（２０12）０5－００85－０6　　行政决策中引入公众参与是现代民主政治的产物，是行政决策民主化的最直接体现。“民主决定于参与