行政决策中公众参与主体的法律界定

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1、行政决策中公众参与主体的法律界定与行政决策模式所面临的首要问题，就是要确定参与主体的法律资格与条件，并科学遴选出参与代表，以保证公众参与主体的合法性和代表性。而目前实践中有关公众参与代表性不足等问题不断受到社会质疑，并成为阻碍我国公众参与深入发展的关键。因此，理论上不仅要从一般意义上廓清公众参与主体范围，还要确立相关公众的标准。　　关键词：行政决策；参与主体；相关公众；法律地位　　：D523：A：１００８－７１６８（２０12）０5－0078－05　　　　行政决策在结构上走向多元和开放，使得行政决策的主体问题从“谁制定行政决策”转移到“谁参与到行政决策制定”[1]（p.

2、86）国人及无国籍人　　在行政决策过程中，公众参与不同于国家层面的政治参与，也不同于公民参与，在主体上并不一定必须具有“公民”资格，还应当包括居住在我国的外国人和无国籍人。这是因为，行政过程所涉及的利益，既可能是本国人的利益，也可能涉及在我国生活的外国人的利益，如环境利益、经济利益等，允许其表达利益诉求、提供决策信息等参与活动，自然有助于提高决策质量。但是，这类主体参与行政决策的依据是什么呢？我国宪法上所讲的公民权利，通常指具有中华人民共和国国籍的人所享有的权利。但一般国家的法律也规定，本国公民享有的很多权利也适用于外国人和无国籍人[6]（p.56）

3、看，现代国家中的公众参与，在主体资格上其实并不限于本国公民。例如，在美国行政立法中的通告——评论程序，“任何人”都可以发表评论；我国政府在加入WTO的议定书中，也承诺外国人可以对规则的制定发表意见和评论[7](p.75)。我国公众参与实践中外国人参与也有先例。其代表性事件为：为维护国内聚苯乙烯产业的合法利益和公平贸易秩序，原国家经贸委根据《中华人民共和国国家经济贸易委员会产业损害裁定听证规则》第5条规定举行聚苯乙烯反倾销调查案产业损害裁定听证会，韩国、日本和泰国的聚苯乙烯生产商和中国国内同类产品生产商派代表参加了会议[8](p.279)。笔者认为，对待外国人参与资格问题上，原

4、则上应当允许外国人参与行政决策，但同时坚持对等原则，即若外国人国籍国限制我国公民参与，则依据对等原则，该国公民参与权利也应受到限制。　　二、组织参与及其法律依据　　参与主体除了个人参与外，还包括组织的参与。普遍认为，组织参与是更具影响力也更为活跃的参与主体，如企业、产业协会、行业协会、公益组织等。“相比于分散的、未经组织的利益而言，组织化利益的参与对行政决定和政策的制定具有更有力的影响。”[7](p.74)　　（一）组织及其参与依据　　组织是指人们为实现一定的目标，互相协作结合而成的集体或团体。我国社会组织范围比较宽泛，既有营利组织也有非营利组织，既有政府公共组织也有

5、非政府组织，既包括本国组织，也包括外国组织、国际组织、跨国组织等。但是我国社会组织的分类标准并不统一，实践划分比较混乱。例如，《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》第4条规定：“行政机关、咨询机构、行业协会、中介组织、利益相关者和人民团体等组织的代表，市人大代表、市政协委员、专家和其他公民等个人代表，依照本规定参与市政府开放式决策。”为此，有学者认为“非政府组织”在我国（包括香港、澳门、台湾地区）的简单分类应包括：（1）社会团体；（2）人民团体；（3）民办非企业单位；（4）基金会；（5）大学内社会团体；（6）工商登记；（7）未登记的草根组织；（8）在中国活动的国

6、外非政府组织[9](p.290)。　　组织参与行政决策的法源或者法理依据在于：一是社会组织的参与权是基于公民参与权的派生。宪法对公民参与权的规定，不仅意味着公民有权以个体方式参与行政决策，也意味着公民有权以团体方式参与。二是结社权。宪法规定公民有结社自由，结社权当然包括表达权、参与权。除此之外，我国法律还对社会组织的参与权做出了明确规定。　　一般意义上说，任何组织都可以参加行政决策过程，不受住所、组织形式甚至国籍的影响，只要具有足够意愿都可以参与决策。但社会组织参与行政决策也应符合一定条件：一是必须是依法成立的组织；二是能够以组织身份参与行政决策，特别是参与听证等正式制度的

7、资格条件；三是国外组织参与应遵循对等原则。　　（二）组织参与的问题与建议　　利益表达的组织化尽管有助于提升公众参与行政决策的效能，并为国外实践所充分证明，但也会导致行政决策中利益代表和参与的不平等，即不同参与主体在参与的机会及参与的程度方面存在明显的不平衡。相对而言，组织化的利益在上述方面处于明显优势，这被有些学者称之为“参与的不均衡”或“失衡”[7](p.77）