第二章 政策与政策系统

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案例导入：这是一组涉及人们政策活动的案例，通过这些案例的解读，你能联想到公共政策和其他政策有哪些区别吗？A家庭夫妇俩只有一个女儿。让女儿在国内读大学，花钱少，但某些自然科学门类的实验条件和师资水平赶不上欧美名牌大学；到国外著名大学读理科，学的理论知识新、实用技术多，但花钱也多。夫妇两人再三商量后，决定拿出多年的积累，让女儿出国深造。 B企业是一个由好几个股东投资才办成的私营玩具股份有限公司。企业的主导性产品是儿童玩具。在市场调研中，公司董事长发现眼下独生女孩原来越多，而且家长们更喜欢购买有一定技术含量的玩具。董事长在和其他股东及经理层商量后决定多生产适合女孩玩的高级洋娃娃。C国在人口普查中发现，由于某些医院迎合某些家庭重男轻女的观念，对胎儿作性别测定，一些夫妇想方设法要怀上一个男孩。这从一定程度上导致了全国人口性别比例的失调。政府有关部门在调查了解实际情况的基础上，做出决定，禁止医院作这类测定。 鉴于人口总量不断增加，地球供人类未来存在和发展的资源越来越少。但不少国家只顾眼前的经济增长，对现有资源进行掠夺式开发利用。为了保证人类社会经济的可持续发展，联合国召开了由各国首脑参加的会议，签署宣言，承诺各国的经济增长应以不影响后代发展为前提。 第二章政策与政策系统 主要内容：第一节政策的内容与实质第二节政策系统的构成第三节政策系统的运行 重点：公共政策的定义公共政策的本质属性公共政策的分类公共政策的主要功能政策系统的构成要素 第一节政策的内容与实质一、概念界定公共政策是现实生活中跟我们关系非常密切的一种现象。我国古代就有关于政和策的说法，如：许慎：《说文解字》—政，正也。正的本意为“规范”、“控制”。吕不韦：《吕氏春秋》—策，谋术也。 现在我们常用的一些基本术语、词汇，大都是自日本舶来。如服务、组织、纪律、政治、革命、政府、党、方针、政策、申请、解决、理论、哲学、原则等等，实际上全是来自日语的“外来语”，还有像经济、科学、商业、干部、健康、社会主义、资本主义、法律、封建、共和、美学、文学、美术、抽象……数不胜数，全是来自日语。 伍德罗·威尔逊公共行政学的创始人之一，他认为公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规（Publicpolicyarelawsandregulationsforthelegislatorstomakeandfortheadministratorstoimplement）。主张政治与行政“二分法” 美籍加拿大学者戴维·伊斯顿（DavidEaston）认为，公共政策是政府对整个社会的价值作权威性的分配（authoritativeallocationofvalues）。“权威性分配”是指政治系统（system）经由决策制定，将各种价值分配于体系内的成员。Systemanalysisexpert 拉斯韦尔和卡普兰（AbrahamKaplan）在他们于1950年合著的《权力与社会》（PowerandSociety）一书中指出，“政策是一种为某项目标、价值与实践而设计的计划”（“Policyisaprojectedprogramofgoals,valuesandpractices”）。FatherofPublicPolicy 公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策。（政策是一个有目的的活动过程，这些活动过程是由一个或一批行为者为处理某一问题或相关事务而采取的。）———詹姆斯·E·安德森 托马斯·R·戴伊（ThomasDye）在其所著的《理解公共政策》（UnderstandingPublicPolicy）一书中认为，“公共政策就是政府选择要做的或者不要做的事情”（“PublicPolicyiswhatevergovernmentschoosetodoornottodo”）。Who'sRunningAmerica? 日本公共政策学者薬師寺泰蔵（やくしじ　たいぞう）认为，“公共政策”的意思与其字面意思相同，即为“公共”而制定的“政策”。なぜ公共政策学は米国で生まれたか 公共政策就是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人的行动的准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示、行动计划与策略。———张金马 公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。———陈庆云 政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。 政策的内涵：一、政策主体。二、目标取向。三、活动过程。四、行为规范。 ※2003年5月14日，北京理工大学出台了相关措施：对因抗击“非典”以身殉职、获2003年南丁格尔奖、“五一”劳动奖、或其他国家或国际奖励的医护人员的子女，2003年只要第一志愿报考北京理工大学，高考成绩达到当地重点院校录取线，经当地招生部门审核同意，予以自主录取。※非典期间，老许到四川采访，于4月25日返回北京。回到岳母家，却被拒绝进门。隔门传话说：先回家隔离十天。老许虽身体健康，却无法证明自己。 ※从2007年1月1日开始，北京市公交系统开始实行全面的低票价政策，对刷公交IC卡乘坐市区447条公交线路车辆，普通卡享受4折、学生卡享受2折优惠。除了降低公交价格以外，北京市政府每年还将投资约100亿人民币用于本轮改革中的基础设施建设和公交部门的亏损补贴，另外还将投资1000余亿元人民币用于交通环境等方面的改善。※2006年3月1日，《中华人民共和国治安管理处罚法》施行，新法中规定的违法种类由旧法的73项上升到238项，像站街拉客、偷窥偷拍、动手打人等很多行为，都被明确定性为违法行为。 政策与法律法律是指由国家权力机关制定或者认可，并由国家的强制力保证实施的具有普遍约束力的社会行为规范，其目的在于维护、巩固和发展良好的社会关系和社会秩序。法律是政策的一种形式，两者在本质上没有区别。但是作为联系在一起的两种不同现象，既有区别，又存在着紧密的联系。 政策与法律的区别制定主体不同。政策：政府和政党法律：国家权力机关制定程序不同。政策的制定程序以行政程序为主，相对法律的制定程序而言，并不是十分严格。法律是由立法机关依据法定的立法程序制定的，其程序非常复杂严格。 表现形式不同。政策：规划、规章、条例、决定、办法等表现得较为具体的政策，还包括政党的一些纲领性质的文件、领袖的指示、一些大会的宣言、会谈后的声明、领导人的讲话或者报告，以及涉及整个国家的前进方向、发展战略或者针对某项具体的政策问题，都能称其为政策的表现形式。法律：法典、法规、规章、条例 适用范围不同。政策：涉及政治、经济、社会、民族、宗教、文学、艺术、人们生活等一切领域。法律：适用于处理社会上相应主体之间的权利和义务关系以及能够上升到法律范畴的事务。 稳定性不同。政策：与法律比较而言，体现出超前意识和不稳定的特征。法律：一经建立和执行，将在相当长时间成为一种社会规范。 在执行过程中，政策比法律具有更大的灵活性。法律：对社会所有人具有同等的约束性和强制性。在执行过程中灵活的幅度非常小。政策：可以根据实际情况的发展变化，在执行中不断地及时调整和修改。 政策与法律的联系本质相同：都是权力机关和政府部门为解决社会公共问题而制定的行为准则。政策是法律建立和修订的基础。政策合法化与政策法律化 政策合法化静态：公共政策的正当性、合理性被社会民众所认可接受的过程；社会公众内心接受政策制定过程与政策内容的程度。动态：法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。 政策合法化的途径：由行政首长根据自己的职责、权限审批签发政策方案，即行政程序的政策合法化。由相应的立法机构通过特定程序审批通过政策方案，即法律程序的政策合法化。 政策法律化即政策向法律转化，是指“享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。它实际上是一种立法活动，又称为政策立法。政策法律化的条件：对全局有重大影响的、有立法必要的政策。已经成熟的、具有长期稳定性的或者成功的政策。 政策与法律的关系还包括：政策本身要具有合法性。政策和法律的相互指导以及相互转化。案例分析：封堵高考移民政策 二、政策的本质1、政策是阶级意志、利益的集中体现和表达。2、政策服务于社会经济的发展。3、政策是各种利益关系的调节器。 三、政策的基本功能导向功能控制功能协调功能象征功能 社会主义市场经济下的政策功能——本章的重点讨论计划经济与市场经济的区别 社会主义市场经济的特征：特征1、市场机制在社会经济资源配置中起基础性作用。2、以公有制为主体，多种经济形式并存，国有经济在市场中发挥主导作用。3、以按劳分配为主，多种分配形式并存，最终实现共同富裕。 社会主义市场经济的四大支柱社会主义市场经济自主经营企业主体统一自由市场体系完善社会保障体系国家宏观调控体系 北宋张择端《清明上河图》（今河南开封） 市场失灵与政府职能：市场失灵1、外部性2、难以完全提供公共产品3、市场“悖论”4、市场调节的盲目性和滞后性5、导致社会不公平社会主义市场经济的建立一方面使政府的职能和政策的功能发生了重大变化，其作用范围相对缩小，其作用方式趋于宏观和间接。但另一方面市场经济使政府的协调控制职能更加强化，公共政策的功能更为突出。没有政府的宏观调控和利益协调，没有政策的引导和调节，市场经济的缺陷不能得到克服，市场机制的作用也不能得到有效发挥。市场失灵：由于市场机制本身的某些缺陷和外部环境的某些限制，单纯的市场机制无法把资源配置到最佳状态。 市场经济中公共政策的功能：制定国民经济中长期发展规划和产业政策，引导市场和企业，促进生产力合理布局和经济结构的优化。通过财政政策、货币政策、外经贸政策，促进供求平衡和经济持续稳定协调发展。通过经济立法和执法规范、监督、管理市场主体行为，创造和维护统一公正的市场秩序。制定可持续发展战略和环保政策，保护环境和资源，促进经济和社会的可持续发展。制定实施收入调节政策和社会保障政策，保证社会公平。通过财政政策、投资政策直接参与某些经济活动，提供公共产品和公共服务。 政策作用发挥的前提要求：政策作用发挥的前提要求明确划界政企分开政事分开政社分开普适原则任何政策应普遍适用于所有经济主体经济原则经济政策必须计算投入产出 政府、市场、公共政策的关系市场缺陷——政府介入——公共政策1、政府的角色与能力（1）角色：裁判、服务、协调、监督、管理制定规则、提供服务、协调关系、监督管理（2）能力：合法化能力、适应能力、政策能力（利益认定和综合、制定、执行政策、扩大公共产出及其质量等）、资源提取能力、经济调控能力、社会管理能力等。 2、效率与公平（1）政府的公共政策的重点是公平：从干预目标的实现来看，具有多元性但公平是基础市场的诸多缺陷必须从公平出发才能加以解决政府干预的诸多失败，也表现在有失公平上从公共政策的本质看 （2）公平的主要内容：公平的竞争环境、公平的市场环境、公平的社会分配机制和原则小结：市场的失败需要政府的干预，但政府的干预并非万能，处理二者的关系关键在于寻求平衡点。凡是有关经济发展的速度及其资源配置效率方面的问题应由市场解决，而事关社会公平的事务由政策机制解决。 四、公共政策的分类政策层次：总政策（元政策）、基本政策、具体政策元政策是“关于政策的政策”，是“用以指导和规范政府政策行为的一套理念和方法的总称”，其基本用途在于“如何正确地制定公共政策和有效地执行公共政策”。 基本政策通常是高层次的、大型的、长远的、带有战略性的政策方案。元政策侧重于价值陈述，它为所有的政策提供价值评判的标准；基本政策则侧重于目标陈述，为相关范畴内的所有的具体政策规定总目标。 凡是在元政策和基本政策的范畴以外的政策，都可归入具体政策。它的具体性表现在以下四个方面:具体政策是针对特定而具体的公共政策问题作出的政策规定。具体政策表现为一系列的行动 从横向角度看，按照政策所涉及的社会生活领域的不同，可以将公共政策分为：政治政策、经济政策、社会政策、文化政策制定主体：政党政策、国家政策、政治团体政策 政策对社会和有关人们之间关系的影响：分配性政策：九年制义务教育调节性政策：对交通、环境、枪支等的管制性政策自我调节性政策：关于专业执照的立法再分配性政策：个人收入累进所得税这种分类方法是美国政策科学文献中最常见的分类方法之一，由著名的政治学家罗威等人提出。 是否实际改变客观对象：实质性政策（采取实质性行动）；程序性政策（谁采取或怎样采取）。分配利益的种类：物质性政策（有形资源、实质性权力）符号性或象征性政策。