完善我国信访制度的法律思考

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1、论我国信访制度的完善内容提要信访制度作为我国民愿表达、政治参与和解决纠纷的一种特殊手段，在我国有着悠久的历史渊源、深厚的社会根基和普遍的意识基础。实践证明，它在化解社会矛盾、稳定社会秩序等方面发挥了重要作用，但是信访作为一种救济制度在我国长期处于边缘化的地位，因为它似乎与我国法治建设的进程背道而驰。因此，在我们大力建设法治国家的今天，信访是取是舍，成为一个历史性的课题摆在我们面前。笔者基于对此问题的兴趣和关注，经过翻阅资料和整理研究，选取了信访作为自己研究生毕业论文的课题，并且将其置于我国宪政和法治建设的大背景下

2、进行思索，以期对我国信访制度的改革和良性发展提供一些参考。本文通过对信访制度概念、功能的介绍，对其历史沿革的回顾，对我国信访现状及信访立法现状的分析，认为我国信访制度有其存在的合理性。同时，随着国家法制化进程的推进，信访“人治化”的弊端与法制化的矛盾日渐突出，完善信访制度极具必要性和迫切性。完善信访制度的关键是要把制度功能定位于监督功能，把相应的权利救济功能剥离出去。笔者提出了五点具体构想：一是把信访制度纳入法治化轨道，尽快制定信访法；二是将信访统一纳入人大处理，建立以人大信访为中心的联合信访工作平台；三是推进司

3、法独立，树立司法权威；四是改革目前的信访工作考评机制；五是实现信访工作的信息化和网络化。关键词：信访制度完善法律权利救济法治化引言我国社会正处于经济迅速发展和社会结构快速转变的过程中，各类社会矛盾的产生和冲突成为必然，表现之一是由此引发的各类信访活动的日益增多。北京作为全国信访最为集中的地域，2003至2004年出现了信访洪峰。据统计，2003年7月1日至8月20日，到北京市委上访的就达1.9万人次，群体访347批；到中纪委上访的达1万多人次，群体访453批，平均每天100多人，最多的一天达到152人。胡奎、姜抒

4、：《信访洪峰》，载《瞭望东方周刊》2003年第4期。同时，信访洪峰持续时间长，波及面宽。比如，2003和2004两个年度，北京上访量均超过1000万人次。来自全国各地的信访大军，每天流动在全国人大办公厅信访局、国家信访局、中纪委、国土资源部、公安部、最高人民法院、最高人民检察院等部门之间。其中集体访、重复访和群众进京访人数多，规模大，行为过激，在一些地方和行业引起连锁反应，严重影响了首都北京和其它局部地区的社会稳定。直到2005年起才逐步扭转了全国信访总量自1992年开始持续12年攀升的势头，关立《贯彻落实科学发

5、展观的生动实践——党的十六大以来信访工作的回顾与思考》，载《人民信访》（国家信访局主办）。但信访总量的绝对值仍然很大。这一现象引发了笔者对信访问题进行研究的兴趣，也促使笔者对这一具有本土特色的制度形态的未来命运进行思考。随着研究的深入，我认识到，不能把信访仅仅当作解决公民个体利益诉求的渠道，而应该把它置于人权保障、政治参与、权力制约与监督等法治国家建设的宏观背景中加以研究。缓解信访的压力，靠解决信访群众的个体利益诉求是不现实的，也是不可能的。应当在构建社会主义和谐社会的背景下，对信访制度加以完善，实现其制度功效，

6、在推进司法公正和依法行政的基础上，引导公民积极有序的政治参与和民意表达，保证公民权利救济的渠道畅通，信访、司法各归其位，各司其职，信访问题才会得到彻底的解决。一、信访制度概述（一）信访和信访制度1．信访和信访制度的概念（1）信访的概念信访，一般被认为是来信来访的简称。目前效力最高的信访法规——国务院《信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动

7、。”在现实生活中，向司法机关、立法机关及各级党委反映问题，提出批评或建议的情况也非常普遍。这些情况如果不纳入信访的概念范畴，对信访概念的界定是不全面的。结合实际情况，笔者同意这样的观点，信访是指公民、法人和其他组织采用走访或者书信、电子通信等途径，通过党委、人大、政府、司法机关和军事机关的信访机构反映利益诉求，或者对国家机关及其工作人员提出意见、建议、批评与投诉，依法由相应部门处理的活动。梁官：《信访常识》，学苑出版社1990年，第3-4页。（2）信访制度的概念信访制度是指由各级国家机关设置专门的信访工作机构并配

8、备专职信访干部，按照“分级负责，归口办理”的原则，处理人民群众的来信、来访、来电活动的一项基本制度。该制度设计具有双向性：一是人们的各种诉求，已处理的和未处理的、实体的和程序的等等，通过信访渠道向信访部门反映，机制运行具有自下而上的特征；二是负有各种职能的国家机关，从中央、省、市，到区县、乡镇的党委、人大、政府、政协、司法均设有信访工作机构，体现了机构自上而下的制度设计思