论耕地保护利益机制的构建

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1、论耕地保护利益机制的构建许坚冯文利钟京涛（中国土地学会北京100035）摘要：本文认为，构建我国耕地保护利益机制的基本思路是三条：一是提高耕地占用的比较成本；二是降低存量土地的流转成本；三是提高存量土地的保有成本。关键词：耕地占用；土地流转；存量土地；成本　“机制”一词来源于物理学，本意是指机器的构造和工作原理。它被引进社会科学领域后，泛指事物在实现既定目标的过程中内在要素所起的作用，即事物变化发展的内在规律性。耕地保护的机制很多。比如，利用道德的力量来实现耕地保护的道德机制，利用技术的力量来实现耕地保护的技术机制，利用行政的力量来实现耕地保护的行政机制，利用法律的力量来实现耕地保护的法律机

2、制等。耕地保护的利益机制是利用物质利益的力量来实现耕地保护，即耕地的所有者、使用者或管理者通过保护耕地，能使自己的物质利益有所增加；若破坏耕地，则会使自己的物质利益降低。人虽是社会人，要服从人类社会的一些共同准则，所以道德机制、行政机制、法律机制能够调控人的行为，但在社会主义初级阶段，人最基本的还是经济人，人的行为主要还是受物质利益的驱动，受利益机制的调控。近几年来，我国耕地数量锐减，其中一个重要原因就是耕地保护的利益机制存在严重缺陷。因此，我们必须注意构建耕地保护的利益机制。笔者认为，构建我国耕地保护利益机制的基本思路是三条：一是提高耕地占用的比较成本；二是降低存量土地的流转成本；三是提高

3、存量土地的保有成本。　　一、提高耕地占用的比较成本　　目前，用地者和地方政府占用耕地进行非农建设的成本远低于占用存量土地，致使用地者和地方政府愿意占用耕地搞非农建设。我们可以通过提高耕地占用的比较成本，诱导用地者和地方政府占用非耕地和存量土地。提高耕地占用比较成本的对策是：　　1.提高耕地占用税税率和造地费标准。为了提高耕地占用成本，我国对用地者开征了耕地占用税和收取造地费，由于耕地占用税税率和造地费标准偏低，没有对用地者构成有力的成本约束，致使我国的耕地连年减少。因此，我们应该提高耕地占用税税率和造地费标准，比如，按目前的耕地占用税税率和造地费标准提高一个档次征收，以增强用地者的成本约束。

4、　　2.对市县政府开征特殊的耕地占用税和收取特殊的造地费(特殊的耕地占用税和特殊的造地费的名称有待商议)。我国目前的耕地占用税和造地费只对用地者征收，而对大量占用耕地搞建设的市县政府却未构成约束，所以造成市县政府大量的占用耕地。只有对市县政府开征特殊的耕地占用税和收取特殊的造地费，才能约束市县政府滥占耕地。笔者认为，新《土地管理法》提出的“新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府”的规定，不能有效起到约束市县政府占用耕地的作用。一是新增建设用地既可能来自未利用地，也可能来自耕地，笼统的提新增建设用地，未有体现对耕地的特殊保护；二是30％上缴中央财政

5、的部分难以收上来。因为根据过去的经验，地方政府或采用实物地租的形式、或把其他费用打得很大而把土地有偿使用费打得很小、或干脆全搞行政划拨不搞有偿使用等等，对抗中央；三是即使30％上缴中央财政的部分收上来了，也还有70％留给了地方。过去100％留给地方，对地方有100％的诱导作用。现在70％留给地方，对地方也还有70％的诱导作用。有这70％的诱导作用，对耕地保护也是不利的。所以笔者认为，在新增建设用地土地有偿使用费中央和地方三七分成之外，还有对市县政府开征特殊耕地占用税和收取特殊造地费的必要。　　二、降低存量土地的流转成本　　为了保证建设之需，在限制占用耕地的同时，必须促进存量土地的合理流动。目

6、前土地流转成本较高是我国存量土地不能有效流动的一个重要原因。我们应该降低流转成本以促进存量土地的合理流动。降低流转成本的对策是：　　1.降低土地增值税税率。目前我国城镇土地流转要交纳一笔很大的成本是土地增值税。我国的土地增值税实行四级超额累进税率，最低税率30％，最高税率60％，这样的税率虽然对房地产转让取得过高收入，特别是获取暴力起到调节作用，但对正常的土地流转却也起到了不小的阻碍作用。因此笔者建议适当降低土地增值税税率，比如最低税率降为20％，最高税率降为50％，以促进存量土地的流转。有人认为降低了土地增值税税率会导致房地产投机，笔者认为在经济处于俳徊状态时，适当的房地产投机有利于房地产

7、业成为国民经济的龙头产业，比降低存贷款利率更能促进经济高涨；若出现过份的房地产投机，国家可以通过紧缩银根或其他办法加以遏制。　　2.取消划拨用地入市的过多限制。目前我国存量土地中，由于历史的原因，划拨用地占的比例相当大。作为出让地，取得土地时付出的费用对用地者已构成了一定的成本约束，但对划拨地，用地者是一点成本约束也没有。笔者认为，目前搞活存量土地的着眼点应该主要放在搞活划拨土地上。目前对划拨用地进入市场有一