关于自然资源管理体制改革

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1、关于自然资源管理体制改革　　党的十八届三中全会决定提出：“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。”　　这是党中央对国家治理思路的一个重大调整，习近平总书记在三中全会上，专门对此作了说明。他指出“ 我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。针对这一问题，全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求。总的思路是按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实

2、全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。”他还指出“ 国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的，前者是所有权人意义上的权利，后者是管理者意义上的权力。这就需要完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。”　　下面，主要结合土地管理问题，谈谈我对中央精神的理解和体会。　　一、关于“所有者和管理者分开”beconsistentwithinthesamedisk.Alte

3、rnateunifiedcorerequirementsplacedontheterminalstripterminals,onlineidentityandensurethecoppercoreisnotexposed.6.4.6enclosurewithinthesametothecablecoreprovidesbindingintoacircle,harnesstiespacingisgenerally100mm;branchofficesshallbebindingonbothends,eachcore　　水流、森林、山岭、草原、

4、荒地、滩涂、海洋、矿产资源、农用地、建设用地等等，都属于自然资源。经济学理论把它们统称为土地。人类利用或依托自然资源从事物质生产，由于自然资源的有限性和不可再生性，往往条件较差的资源也必须利用。这样一来，利用条件较好资源的产出比较高，相比于利用较差资源，就有了一个级差收益。另外，在同一土地上追加投资，改善资源的利用条件，也会产生级差收益。在市场经济条件下，谁是自然资源的所有者或权利人，谁就能在一次分配中全部或部分享有这个级差收益，经济学理论称之为级差地租。于是，自然资源也因而转化成了所有权人及相关权利人的资产。在成熟的市场经济国家，政府平等

5、保护各类财产权利，并对资源的利用进行监管，就是说所有者权利和管理者权力是分开的。同时，政府主要采用税收的手段，调节包括级差地租分配在内的社会分配。这样的调节，属于社会的二次分配。　　在我国，自然资源有的属于全民所有(即国有)，有的属于农村集体所有。属于集体所有的自然资源如何利用，是政府监管的对象，所有权利与管理权力是分开的。但是，属于全民所有的自然资源的资产权益由谁来代表，却没有明确界定。在实际操作中，往往是由各级政府的行政管理部门行使所有者代表的职能，所谓集“裁判员”与“运动员”于一身。我国自然资源管理中的许多突出问题，都是因此而引起的。

6、beconsistentwithinthesamedisk.Alternateunifiedcorerequirementsplacedontheterminalstripterminals,onlineidentityandensurethecoppercoreisnotexposed.6.4.6enclosurewithinthesametothecablecoreprovidesbindingintoacircle,harnesstiespacingisgenerally100mm;branchofficesshallbebindin

7、gonbothends,eachcore　　首先，政府行政监管的目标难以实现。例如，政府为了保护农业特别是粮食生产，把严格保护耕地作为基本国策，确立了明确的保护目标，提出集约利用存量土地的方针。但是长期以来，各地城市发展几乎无一例外地走外延扩张之路，大量占用优质耕地，城市存量建设用地粗放、低效利用，浪费严重。这里的主要责任者，不是企业，更不是老百姓，而是政府。其根本原因在于，国家没有明确界定国有土地所有权的代表，而关于土地管理的具体制度安排，事实上把政府的土地管理部门作为国有土地所有权的代表，允许其以出让、抵押等方式经营土地。在分税制改革不

8、够彻底，政府仍然承担城市建设职能等情况下，政府经营土地的收入成为城市建设资金的主要来源。这种制度安排所形成的动力机制，激励着地方政府必须不断地占用耕地，不断地经营土地，才能满足城