统筹自然资源资产管理和自然生态监管体制改革

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1、统筹自然资源资产管理和自然生态监管体制改革董祚继土资源部调控和监测司习近平总书记在党的十九大报告中指出，“改革生态环境监管体制。加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责”。这意味着，生态文明体制改革必将提速，当务之急是推进生态环境监管体制改革，部门职能及相互关系有待深入研究。生态环境监管体制改革将实现“三个统一按照党的十九大报告的提法，未来生态

2、环境监管体制改革方案就是按照“三个统一”设立“三个机构”。为此，笔者对近年来生态文明体制改革的进程进行了梳理，方案脉络逐渐清晰。2013年11月，党的十八届三屮全会通过的《屮共屮央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，“健全国家自然资源资产管理体制,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。”“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法”。生态环境监管体制改革由此进入国家改革议程。此次会议上，习近平总书记就《决定》有关内容专

3、门作出说明。“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。针对这一问题，全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求。总的思路是按照所奋者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。”“国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的，前者是所有权意义上的权利，后者是管理者意义上的权力。这就需要完善自然资源监管体制，统一行使

4、所有国土空间用途管制职责，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。”这就明晰了分别设立国有自然资源资产管理机构和自然资源监管机构的必要性及意图。党的十八届三中全会后，国家抓紧进行了生态文明体制改革顶层设计。2015年4月和9月，中共中央、国务院先后出台《关于加快推进生态文明建设的意见》（以下简称《意见》）和《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《总体方案》），系统部署推进生态文明建设特别是体制改革工作。《意见》要求：“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，明确国土空间的自

5、然资源资产所有者、监管者及其责任”“完善自然资源资产用途管制制度”“有序推进国家自然资源资产管理体制改革”“建立严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度”“抓紧制定生态文明体制改革总体方案，深入开展生态文明先行示范区建设，研究不同发展阶段、资源环境禀赋、主体功能定位地区生态文明建设的有效模式”。与《决定》相比，《意见》旨在推动各项措施落地。《总体方案》明确：“健全国家自然资源资产管理体制。按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海

6、域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构，负责全民所有自然资源的出让等”“完善自然资源监管体制。将分散在各部门的有关用途管制职责，逐步统一到一个部门，统一行使所有国土空间的用途管制职责”“完善环境保护管理制度。建立和完善严格监管所冇污染物排放的环境保护管理制度，将分散在各部门的环境保护职责调整到一个部门，逐步实行城乡环境保护工作由一个部门进行统一监管和行政执法的体制。有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，建立权威统一的环境执法体制”。据此，“三个机构”的改革意阁己相当明确。此后，有关部门和地方按照党中央、国务院部署，抓紧推进

7、专项设计和试点探索。《自然资源统一确权登记办法（试行）》《自然生态空间用途管制办法（试行）》等一批制度陆续推出。2017年9月，中办国办印发《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《公园方案》），不仅提出到2020年“整合设立一批国家公园，分级统一的管理体制基木建立”的目标，还明确要求“整合相关自然保护地管理职能，结合牛.态环境保护管理体制、自然资源资产管理体制、自然资源监管体制改革，由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责”。《公园方案》不仅进一步印证了“三大体制”并存的改革前景，而且相当清晰地表明了国家公园管理体制与“三大体制”是

8、“结合”的关系。结合党的十九大报告中提出的“三个统一”的要求，可以说未来生态环境监管体制的总体框架基本明朗，即设立统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的国有自然资源资产管理机构、统一行使所有国土空间用途管